【摘要】绿色金融现代化是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，是高质量发展的重要保障。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在促进绿色金融现代化方面发挥着重要作用。本文在分析绿色金融现代化对审计监督需求的基础上，结合绿色金融现代化的特征，主要从治理模式、治理方法和治理结果等方面构建促进绿色金融现代化的审计监督体系。治理模式要求政府和金融机构协同治理，政府把握宏观方向，制定相关政策，金融机构负责具体实施；治理方法作为审计监督体系的桥梁，要立足于国家政策，实行政策落实跟踪审计，还要通过金融审计对政策实行产生的影响进行评判；治理结果主要通过资源环境审计评价绿色金融的使用效能。对治理模式、治理方法和治理结果审计取证后，进行综合评价以得出审计结论，提出审计建议，形成整个监督体系的闭环，以此实现绿色金融现代化。最后，基于国家审计业务协同分析审计监督的路径，提出发展研究型审计、构建综合审计模式、强化审计问责等建议。
【关键词】国家审计；绿色金融现代化；审计协同；金融审计
【中图分类号】F239"""【文献标识码】A"""【文章编号】1004-0994（2025）01-0081-5
【基金项目】南京审计大学国家审计研究课题（项目编号：21XSJA02）；南京审计大学政府审计研究课题重点项目（项目编号：GASA161011）
【作者单位】南京审计大学政府审计学院，南京211815。郭向清为通讯作者
“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”绿色金融是推动社会绿色化、低碳化，实现高质量发展的重要支撑，党的二十大报告也进一步强调了经济社会发展与绿色转型的重要性。虽然我国的绿色金融发展进入了全新阶段，但是当前仍然存在法治环境不完善、配套政策不健全、信息披露不明确、金融数据不充足等问题。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，国家审计作为国家治理的重要手段，必须保障我国绿色金融的发展（刘杉，2014）。在绿色金融现代化的进程中，国家审计如何在现有审计业务整合下更好地发挥监督作用，保障绿色金融现代化的顺利推进，是亟须解决的现实问题。
一、绿色金融现代化对国家审计的需求分析
1.绿色金融支持的经济活动需要审计监督。目前，我国绿色金融支持的经济活动涵盖多个领域：一是绿色能源投资，包括太阳能、风能、水能等可再生能源的投资和发展项目；二是环保科技创新，即环保科技领域的创新项目，如清洁生产技术、环境监测技术等；三是可持续基础设施建设，包括城市公共交通系统、水处理设施、垃圾处理设施等促进可持续发展的基础设施项目；四是绿色债券发行，以为绿色项目融资提供资金支持；五是低碳交通和城市规划，包括低碳交通系统、城市绿化、节能减排等项目，促进城市可持续发展。这些经济活动旨在推动经济的绿色转型，减少对环境的负面影响，促进资源的有效利用，实现经济增长与环境保护的双赢。
绿色金融的目标是实现企业绿色转型，其发展主要依靠政府大力推动，在这一过程中资金的使用、项目的落实方面存在诸多风险，需要一种监督机制来降低风险。审计具有独立性、权威性、公正性，可以对绿色金融的全阶段实行监督，以确保绿色金融的全面可持续发展。
2.绿色金融的风险需要审计评估。我国绿色金融市场处于发展初期，其项目多种多样，国家审计对于绿色金融及其风险点还处于探索阶段，相应地，对于绿色金融风险的控制和解决能力仍旧不足。绿色金融市场中的风险来源主要是投资风险，包括市场风险、流动性风险、信用风险、政治风险等，且由于绿色金融资产与传统资产的性质不同，可能会面临特有的风险。同时，还会存在项目风险，由于绿色金融项目需要符合环保和绿色发展标准，其项目可行性需要接受客观的评估和审计。此外，绿色项目本身也可能存在一些风险，如工程建设风险、技术风险、市场风险等。政策风险也是影响绿色金融的一大要素，因为绿色金融发展需要得到政策支持和接受监管，政策风险包括政策变更、政策不确定性等。最后是环境风险产生的影响，绿色金融资产的可持续性和环保性是其核心价值，如果相应的环境风险得不到有效控制，将会导致绿色金融资产的价值下跌或者金融市场整体面临风险。
因此，国家审计在绿色金融市场中的作用不言而喻，它可以帮助相关机构在投资决策中更好地评估风险和收益，判断项目的可行性和可持续性，降低绿色金融项目的风险，推动绿色金融现代化发展。审计能够获取充分的信息，客观地进行监督、评价，缓解绿色金融业务活动中的信息不对称，对绿色金融活动建立规范化的审计监督体系，是助力绿色金融发展的内在要求（齐鸥阳，2022）。
3.绿色金融政策制定需要经审计鉴定的数据支持。目前我国绿色金融审计的实施缺乏完整的体系，绿色金融监管政策也不够完善，其缺乏统一的标准体系、资金成本高、信息不对称严重、缺乏专业机构和人才、跨部门协调不足等问题制约了我国绿色金融市场的发展。为了推动绿色金融市场的健康发展，需要进一步优化政策环境和完善制度体系，加强专业人才建设，提高信息透明度和市场参与度，实现政策、市场、技术等方面多重力量的共同发力。我国最初关于绿色金融的政策主要阐述体系构建的宏观要求，如《绿色信贷指引》、绿色信贷统计制度等，缺少相应的政策指导和具体要求，从而导致国家审计的监督作用不明显。随着《绿色债券支持项目目录》的出台，我国关于绿色债券的标准得以统一，国内绿色金融产业得以发展。虽然宏观政策趋于完善，但对于绿色信贷、绿色债券的相关政策、标准制定是否适合绿色金融的发展等仍旧缺少相应数据（苏东磊，2019）。
经审计鉴定的数据是政策制定者和监管机构的重要执行依据。首先，审计鉴定的数据经过独立第三方机构审核验证，具有较高的可信度，因此绿色金融政策制定者可以依靠经审计鉴定的数据获得真实、准确、完整的信息，以作为决策的重要参考。其次，经审计鉴定的数据可以提供对绿色金融项目或资产风险的评估与监测，帮助政策制定者了解绿色金融市场的风险状况。例如，揭示项目隐含的环境、社会及治理风险，帮助政策制定者制定相应政策以降低风险。再次，经审计鉴定的数据可以帮助政策制定者了解市场的需求和动态，以便设计和调整相应的政策措施，促进绿色金融市场的健康发展。例如，揭示绿色金融市场的资金供需情况，帮助政策制定者制定资金支持和激励政策。最后，经审计鉴定的数据可以提升绿色金融市场的透明度，帮助监管机构监测市场的运行情况，并加强对绿色金融机构和项目的监管，使监管机构可以及时发现市场风险，采取相应的监管措施，保障市场的稳定和发展。
4.绿色金融的效果需要审计鉴证。绿色金融致力于支持促进可持续发展和环境保护的金融活动，绿色项目和绿色产品具有强外部性特征，项目周期长、投入大，因此项目产生的效果至关重要。在绿色金融中，审计鉴证有助于确保相关金融产品和项目的真实性与透明度，从而提高投资者和利益相关方对绿色金融的信任度。审计鉴证通过对相关数据、信息和报告进行审核，评估、验证相关绿色金融产品和项目的环保性能与财务状况，以及其符合可持续发展和环保标准的程度。据此，吸引更多的投资者参与到绿色金融市场中，推动企业和金融机构更加积极地开展环保与可持续发展项目，促进全社会向绿色低碳的方向发展。
二、绿色金融现代化体系构建
大力发展绿色金融，是深入践行“绿水青山就是金山银山”理念、推动生态文明建设的内在要求，党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出战略部署，提出“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。发展绿色金融是推动绿色发展的必然要求，绿色金融现代化的实现是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。国家治理现代化是在党和政府的领导下形成的多元治理体系，其目的是实现社会的繁荣发展和保障人民的幸福生活。国家治理体系的功能和构成已经得到了广泛研究：陆铭等（2010）提出基于公共治理的科技创新管理整合框架，用治理主体、治理工具、治理结构、治理机制四个要素来考察科技创新管理的各个阶段和环节；赵胤（2019）提出，科技治理体系现代化的主要特征是治理主体的多元化、治理客体的立体化、治理程序的合法化、治理方式的规范化、治理手段的文明化。国家治理体系在“理念政策—项目计划—项目方法—成果应用”的过程中，通过治理工具和治理机制共同管理创新，形成相互联系和相互作用的整体（樊春良，2022）。本文结合国家治理特征和绿色金融特征，提出宏观的治理理念、政府和金融机构共同管理的治理模式、科学规范的治理方法以及最终期望产生的高效治理结果，这四个要素之间彼此协调、相互影响，在协同作用下形成绿色金融现代化体系，如图1所示。
环境保护作为绿色金融现代化的治理理念之一，完全深入到整个治理过程中，通过绿色转型实现社会经济发展，是促进社会高质量发展的关键环节，也是整个生态文明建设的必经之路，最终实现人与自然和谐共生。
治理模式由治理主体、治理主体权责、治理主体间相互关系构成（肖萍和朱国华，2014）。政府是推动绿色金融发展的领导力量，主要负责根据实际情况制定一系列政策方针。金融机构是助推绿色金融发展的责任担当，可以引导资本市场资金资源向绿色实体企业及项目聚集，提高绿色金融供给与需求的适配性。金融机构应推进资本市场与碳市场联动，让资本市场助力碳市场更好地完善价格发现功能，让碳市场助力资本市场更有效地优化配置资源，共同支撑我国经济社会绿色低碳高质量发展。
治理方法是实现绿色金融现代化的重要手段。首先，要优化资金资源配置。通过引导资金流向可持续和环境友好的项目与行业，促进资源的有效配置和可持续利用，进而优化地区产业结构、改善生态环境。其次，要建立绿色金融激励机制。通过资金支持和激励机制，鼓励企业和金融机构积极创新以推动绿色科技与清洁生产的发展，并鼓励有条件的地方和部门建立与“双碳”目标相容的激励机制，在财政贴息、风险损失补偿、绿色担保等方面给予绿色金融工具更多更实的政策便利，提高金融机构和实体企业主动推进绿色低碳转型的积极性。再次，要健全绿色金融数字化体系。为了更好地满足绿色项目风险定价、产品设计等需求，要利用大数据等数字技术手段，对绿色金融领域的相关信息进行深入挖掘和分析。最后，要推动绿色金融产品创新。政策支持、技术创新、合作、信息披露和认证、培训和教育是推动绿色金融产品创新的关键措施，政府可以通过推出相关政策和法规，营造鼓励和支持绿色金融产品创新的环境。技术创新是推动绿色金融产品创新的重要驱动力，金融科技与可持续技术的结合是金融产品和服务的新兴载体，因此金融机构、科技公司、创新企业和政府等各方之间的合作是推动绿色金融产品创新的关键。通过以上努力，可以不断推动绿色金融市场的可持续和高效发展。
治理结果主要分为三个方面：一是建设绿色金融标准体系。统一的标准体系是市场规范发展的重要前提。二是加快绿色金融数字基础设施建设。绿色金融数字化可以显著降低信息搜寻成本，缓解资金供求双方的信息不对称，化解绿色识别难题，为精准施策提供依据，如果将绿色金融信息细化到每一个市场主体，则可以直观展现每家金融机构的绿色金融业务发展情况，进而推动绿色金融发展。三是完善绿色金融评价指标。可以绿色金融激励机制为基础，根据实际问题和经验以及国际要求调整金融机构绿色金融评价方案，加强社会信用体系建设，提高金融机构推动绿色发展的自主性。
三、促进绿色金融现代化的国家审计体系构建
1.绿色金融领域涉及的国家审计类型。2021年6月中央审计委员会办公室和审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》将我国国家审计分为8种类型：政策落实跟踪审计、财政审计、国有企业审计、金融审计、资源环境审计、民生审计、经济责任审计、农业农村审计。本文主要研究除农业农村审计以外的7种落实于绿色金融的国家审计。
2.促进绿色金融现代化的国家审计体系框架。绿色金融现代化体系中的主干部分为治理模式、治理方法和治理结果，这也是国家审计应该关注的重点。
治理模式要求政府和金融机构协同治理，政府把握宏观方向，制定相关政策，金融机构负责具体实施。在具体的审计过程中，经济责任审计、财政审计可以监督政府行为，国有金融机构可以由经济责任审计、国有企业审计、金融审计监督，最后还可以对绿色金融的执行效果进行民生审计。
具体来讲：经济责任审计可以强化对政府领导干部和国有企业管理者的监督，促进干部履职尽责、担当作为，其通过对领导干部的社会责任评估、环境影响评估、治理结构审查以及绩效评估和监督，对领导干部的执政力和决策力进行评判。财政审计可以提升预算执行和财政收支的真实性、合法性和效益性，其通过对各级政府的财政资金使用情况、财政预算执行情况、重点专项资金和重大公共工程投资完成情况进行审计，判断投资于绿色金融项目的资金是否被切实应用并产生正向影响。国有企业审计可以推动深化与绿色金融相关的企业改革、加快国有经济布局优化和结构调整，其通过对国有企业绿色项目投资、绿色供应链管理、环境保护和资源利用、清洁能源发展以及社会责任履行进行审计，促进企业向绿色、可持续方向转型，判断企业在经营过程中是否深入贯彻绿色金融理念，是否为保护环境、促进可持续发展作出了积极贡献。金融审计以防范化解重大风险、促进金融服务实体经济、推动深化金融供给侧结构性改革、建立安全高效的现代金融体系为目标，应作为整个监管体系的重中之重。金融审计是确保金融机构在提供绿色金融产品和服务时合规、透明、负责任地履行其职责的关键步骤，其通过对绿色金融产品的合规性、金融产品筹集资金用途、风险管理、信息披露透明度、环境社会影响评估进行审计，确保金融机构在推动可持续发展和环保项目时，遵守法规、提高透明度、保持负责任的金融实践，这有助于建立绿色金融市场信心，推动金融体系向更可持续的方向发展。民生审计以提高保障水平和改善民生、维护最广大人民的根本利益为目标，绿色金融主要是解决能源消耗过多的问题，其有助于改善人民居住环境，可以在绿色金融项目实施之后判断其是否达到民生期望。
治理方法是审计监督体系的桥梁。治理方法首先要立足于国家政策，所以要实行政策落实跟踪审计，还要通过金融审计对政策实行产生的影响进行评判。治理方法中的健全绿色金融数字化体系就是为了响应国家政策，2022年中国人民银行等六部门印发的《重庆市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》中提到，要建立绿色项目信息共享平台，缓解信息不对称，降低融资成本，提高融资效率，建立智能化绿色金融统计监测与评估考核体系，为监管部门实施差异化监管与政策激励提供依据。金融机构要根据自身情况优化资金资源配置，创新绿色金融产品，并建立绿色金融激励机制，这些都需要金融审计进行鉴证。首先，金融审计可以鉴证金融机构的资产负债表，评估其资金配置的结构和比例及资金利用效率，包括资金周转率、利润率、资产回报率等指标，判断金融机构是否有效地利用资金，以获取更高的收益，并在风险可控范围内进行资金配置；其次，金融审计可以审查金融机构的风险管理体系，包括对不同资产类别和投资项目的风险评估与控制措施，通过评估风险管理的有效性，判断金融机构是否在优化资金资源配置的同时有效管理了相关风险；再次，金融审计可以对激励政策进行合规性审计，包括对激励政策的设计、实施和执行情况进行审查，以确保其合规性，避免因违反法规而导致的风险；最后，金融审计可以进行产品设计审查，以评估产品是否符合市场需求、是否具有可持续性、是否满足相关的法规和标准。
在治理结果中，主要通过资源环境审计评价绿色金融的使用效能。资源环境审计还包括自然资源资产离任审计，其通过监督党政领导干部在自然资源管理和环境保护方面的政策执行、监管行为、资金使用等来判断领导干部资源环境保护职责的履行情况，促进环境治理效率的提升（李兆东和李振覃，2023）。应建立健全审计评价标准和指标体系，以促进领导干部落实生态文明建设责任制。
对治理模式、治理方法和治理结果审计取证后，进行综合评价以得出审计结论，提出审计建议，形成整个监督体系的闭环，以此促进绿色金融现代化，如图2所示。
四、促进绿色金融现代化的路径：国家审计业务协同
1.政策落实跟踪审计、财政审计、资源环境审计协同：实现对政策、资金、资源利用效率的监督。政策指导实践，政策制定不符合区域发展特点或政策落实过程中存在权力寻租行为，会导致实际效果与预期效果产生偏差（李兆东和李振覃，2022）。政策落实跟踪审计重点考察企业或下属机构是否有效执行了政府制定的绿色金融政策，审计人员将审查政策的实施情况，包括法规制定、资源投入、执行进展等，以确保政策的有效执行。政策落实跟踪审计与其他类型审计的协同合作可以提供更全面的视角，确保政策的全面推进和合规性。对于出台的绿色金融相关政策，要从上级部门的部署情况开始审计，跟踪下级部门的执行情况，并审计政策的最终效果。
财政审计主要关注政府财政支出和资金使用情况。在绿色金融领域，财政审计可以审查政府拨款、补贴和资助绿色项目的情况，确保资金使用合规、透明，并实现预期的环境和社会效益。在具体的绿色金融项目中，要对专项资金的拨付流程、拨付对象及管理和使用的真实性、合法性、有效性进行监督评价（姚念璞和韦旋，2019）。财政审计与政策落实跟踪审计的协同合作可以确保政府的财政支出与绿色金融政策的一致性和有效性。
资源环境审计关注企业和组织在资源利用与环境保护方面的行为。在绿色金融领域，资源环境审计可以审查企业的环境管理、节能减排和可持续发展举措，评估其对环境的影响和社会责任。当具体的绿色金融项目落实之后，必然会对当地的自然资源产生影响，这就需要资源环境审计进行监督。资源环境审计与政策落实跟踪审计、财政审计的协同合作可以确保企业行为和政府政策的一致性，促进企业的绿色转型和可持续发展。
2.国有企业审计与金融审计协同：实现金融机构对于绿色金融项目的监督。国有企业和金融机构是开展绿色金融项目的中坚力量，政府发放的专项资金最终也由国有企业和金融机构进行分配，因此对二者开展相应的审计是十分必要的。国有企业审计与金融审计的协同合作可以在以下方面发挥作用：在国有企业进行绿色投资时，金融审计可以审查这些绿色投资项目的资金使用情况、风险管理措施以及环境和社会效益，协同合作可以对项目进行整体背景调查评估以及预期发展情况判断，确保项目的合规性和可持续性。国有企业在生产经营过程中涉及环境污染和资源浪费等问题，金融审计可以审查企业的环境管理体系、环保投入和环境责任履行情况，协同合作可以强化企业的环境责任意识和环保行动，降低环境风险。国有企业的财务监管和风险管理对于金融系统稳定具有重要意义，金融审计可以审查国有企业的财务报表、内部控制和风险管理机制，协同合作可以加强对国有企业财务活动的监管，提高金融系统的风险防范能力。在国有企业进行绿色融资时，金融审计可以审查这些绿色融资项目的募资情况、资金使用情况和项目绩效，协同合作可以促进绿色融资市场的规范发展和透明运作。通过以上措施，国有企业审计与金融审计可以实现协同合作，共同推动国有企业的绿色发展和金融监管工作的顺利进行，促进经济、环境和社会的协调发展。
3.经济责任审计与民生审计协同：实现政府和人民的共同监督。2014年中央纪委机关等七部委印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》提出，要全面系统地审查政府部门及有关单位与经济、环境、社会效益有关的行为活动，做好不同责任的审计衔接工作。民生审计着眼于人民的生活状况，因此经济责任审计与民生审计协同合作也就意味着政府领导和人民群众共同监督绿色金融的实施效果。
经济责任审计审查政府出台的绿色金融政策的有效性和执行情况，民生审计关注政策对社会公众和民生福祉的影响，两者协同合作可以综合评估绿色金融政策的实际效果，从而提出改进建议，确保政策既符合经济责任要求，又符合民生需求。绿色金融的核心目标之一是推动环境保护和社会公益事业的发展，经济责任审计审查企业的绿色投资和环境管理情况，民生审计审查政府对环境保护和社会公益的支出情况，两者协同合作可以确保绿色金融资金的使用符合环保和社会效益要求，兼顾经济责任和民生福祉。金融机构在推动绿色金融发展的过程中扮演着关键角色，应当具备经济责任和社会责任意识。经济责任审计审查金融机构的绿色信贷政策和资金运作情况，民生审计审查金融机构对公众金融服务的覆盖度和公平性，两者协同合作可以促进金融机构绿色金融实践与社会责任的结合，使金融业对绿色发展的支持更加符合经济责任和社会福祉的要求。
五、在绿色金融现代化中进一步发挥审计监督作用的建议
1.结合问题开展研究型审计。绿色金融现代化给国家审计工作带来了机遇和挑战，传统的审计方式是：先遇到问题，再以问题为突破点进行检查。这种审计方式是单一且低效的，也无法与整体制度产生联系，并且不能反映同一类问题。而研究型审计是将个别经验提炼为一般规律、从现象说明深入本质揭示、将孤立认知上升为系统把握、将静止守旧转换为发展应变、将工具理性升华为价值理性的审计方式（商思争，2022）。这种审计方式能从整体上判断政策是否合理有效，并且解决一系列相似问题，从而高效地解决绿色金融现代化推进过程中的相关问题，发挥国家审计的统筹作用，实现现代化目标。
2.构建绿色金融综合审计模式。为了实现绿色金融现代化，要形成以政府审计为主、内部审计和社会审计为辅的综合审计模式。在开展绿色金融审计的过程中，需要借助综合性审计对相关社会组织的内部控制情况进行研判，为绿色金融的发展制订后续计划，这对分配和优化绿色金融审计资源是有利的（谢铖和朱波，2019）。对于金融机构内部存在的财务、环境等风险，需要其内部审计部门进行监督，关注各种绿色金融产品的合规性、绿色借贷的公允性及之后的收益情况；对于企业存在的绿色经营风险，则需要社会审计进行监督，关注企业对绿色政策的执行情况、使用绿色资金所达到的预期效果及经济效益。
3.落实审计问责及后续整改。绿色金融现代化作为一个科学完整的体系，仅出具审计报告是不够的，落实审计问责及后续整改是确保审计工作有效性和持续改进的重要环节。首先，建立完善的审计问责制度，明确各级审计机关的责任和权力，确保审计人员对审计结果负责。其次，及时公开审计结果和发现的问题，接受社会监督。透明公开的审计过程和结果可以增强审计的可信度，促进问题的及时和妥善解决。再次，对于审计发现的问题，及时启动整改程序，建立整改督查机制，确保整改措施的有效实施和对落实情况的监督。对于整改措施，可以设立审计监督机构或委员会，负责对审计工作的监督和评估。在这一过程中，审计机构、被审计单位和有关部门之间要加强沟通协调，共同推动问题的解决和整改工作的落实。接着，对于违反审计规定和失职渎职的行为，依法依规给予相应的处罚，加强对审计人员和被审计单位的监督，维护审计的权威性和严肃性。最后，定期总结审计工作中的经验和教训，推广好的做法，不断提高审计工作的质量。
【主要参考文献】
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（责任编辑·校对：陈晶"喻晨）
