摘要：大量研究文献证明，我国农村公共产品供给是低绩效的、而目前对农村公共产品供给绩效的研究，大多停留在价值的选择上，很少有人提出一整套的量化指标体系。本文以农村公共产品绩效评价指标的新理念为核心，采用标准化评分方法，创新性的构建了一套操作性较强的农村公共产品供给绩效评价指标体系，并将西部某省一些县乡取消农业税后公共产品供给情况的调研数据，代入所构建的绩效评价指标体系中进行实证分析和检验，结果显示：该指标体系不仅可以反映出政府在农村公共产品供给上的行为偏好，而且可以说明政府农村公共产品供给政策合理与否，为以后展开相关研究提供了一种思路和参考。
关键词：农村公共产品；绩效评价指标体系；实证性检验；公共财政
中图分类号：F325
文献标识码：A
文章编号：1002-2848-2008(02)-0018-07
一、农村公共产品供给绩效评价现状分析
随着农村市场化进程以及村民自治、税费改革的不断深入，农村公共产品供给不足现象在原有历史欠账基础上进一步扩大，传统供给模式逐渐不适应农村经济社会发展的需要[1]。
(一)绩效目标不合理
近年来，由于我国把政府价值取向定位成“经济建设型”而非“公共服务型”，使得在“经济建设型”的绩效目标下，各级政府热衷于“面子工程”、“政绩工程”、“形象工程”，这不仅影响了有限资源的合理配置，也严重削弱了政府有效供给的能力，使农村社会真正的现实需求无法得到满足，也延滞了农村社会的发展机会[2]。
(二)评估体系不全面
现行农村评估体系片面重视经济增长指标，忽视协调发展和长期发展需求；偏重上级考核，忽视群众评价；偏重过程控制和指标罗列，忽视真实绩效。而关系农民切身利益的医疗、教育、就业和社会保障，关系农村可持续发展的农村基础设施建设，关系农业发展的科技和营销服务等“三农”发展所需亟待解决的公共物品与公共服务，却从来没有被纳入绩效考核的重要指标。
(三)评估主体内部化
绩效指标多是内部评估，开放性不够，不利于公民监督和民间评估。单一的、自上而下式的评估容易导致评估流于形式、评估结果失真、上级领导满意而群众不满意，最终损害了政府的形象。只有评估主体多元化，评估的结果才更真实、公正、可靠，才能更好地满足不同相关利益群体的需求，特别是弱势群体的需求。
(四)制度安排不完善
一方面，公共产品供给的权责划分和财政体制不合理，很多本来应该由国家提供的事关全局的纯公共产品，应该由国家承担的责任，被层层向下转移，最终被推给了乡村；另一方面，农村社区公共产品的供给主要不是由社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定[3，4]。
二、农村公共产品供给指标体系结构和指标的选择
从目前的研究文献看，有关农村公共产品供给绩效评价方面的研究比较少，也不成体系；从现实看，对农村公共产品供给进行绩效评价，提高其供给效率，解决目前供给规模小、供给不足、供给效率低下的状况具有十分重要理论和现实意义。通过研究，我们认为构建农村公共产品供给绩效评价指标体系，要根据其内在属性和所依据的理论进行评价层次的划分，构建合理的结构体系[5]。
(一)评价指标体系的结构
根据当前我国农村的实际并结合我们调研的资料，本文初步构建了如下指标体系来衡量农村公共产品供给绩效情况。
我们将农村公共产品供给绩效评价指标体系分为四个层次：第一层次为农村公共产品供给绩效总体评价；第二层次为构成供给绩效的子系统层(我们称之为一级指标)，即公共管理类指标、社会服务类指标和经济社会发展类指标；第三层次为主题层(我们称之为二级指标)，为所隶属的子系统提供支持；第四层次为指标层(我们称之为三级指标)，选取具有代表性和概括性的描述型、实物型和列举型指标。
(二)评价指标的选择
下面介绍一下公共管理类、社会服务类和经济社会发展类三个一级指标的选取。
1.公共管理类指标分解
我们将公共管理类指标分解为民主参与指标、供给决策指标和生产管理指标三个二级指标。其中，民主参与指标分解为参与民主决策的程度、民主决策的效率、表达意识强弱和民主监督意识四个三级指标；供给决策指标分解为供给主体的制度安排、公共部门决策效率与农村居民的沟通能力和供给反馈机制四个三级指标；生产管理指标分解为供给方式的可选择性、供求状况及调整、公共产品质量管理和科学的供给激励机制四个三级指标。
通过对农村公共产品供给的民主决策和生产管理过程进行测评，对于促进政府管理理念变革，增强农民的民主参政意识和实现供给主体多元化，有着积极的意义。
2.社会服务类指标分解
我们将社会服务类指标分解为农村教育、农村环境、农村卫生医疗和社会保障四个二级指标。其中，农村教育指标包括毕业生升学率、初中教育师生比、城乡学生生均公共教育经费比、寄宿生生活费补助、教师工资足额发放率、教师对自身待遇满意度和非义务教育阶段负担七个三级指标。农村环境指标包括禽畜渔养殖业污染度、乡镇企业的污染程度、农民对社会治安状况满意度和农村社会自生秩序能力四个三级指标。农村卫生医疗指标包括卫生厕所农户普及度、医疗服务的利用率、医疗费用以家庭自我保障为主的比重和农户应就诊而未就诊的比重四个三级指标。社会保障指标包括农村社保基金中国家扶持比重、养老保险覆盖率、农村五保户集中供养和农业保险普及程度四个指标。
社会服务类指标主要是对农村公共产品供给结果的测评，使供给转向与农民切身利益的医疗、教育、就业和社会保障等。
3.经济社会发展类指标分解
我们将经济社会发展类指标分解为农业科技服务、农村市场管理和农村公共事业三个二级指标。其中，农业科技服务指标由短期天气预报准确率、农户技能培训状况、农业科技普及效率和经营咨询服务状况三个三级指标组成；农村市场管理指标由产权保护与法律保护情况、农业生产资料供给市场准入和农业金融市场状况三个三级指标组成；农村公共事业指标由农田水利设施、农村道路硬化情况、农村电网更新自来水供给状况、电视接收信号和农村文化娱乐设施六个三级指标组成。
将涉及农村经济发展的科技服务、市场管理和公共事业纳入绩效考核体系，有利于满足农业发展所急需的科技和营销服务需求，加快农村基础设施建设和农业市场机制的完善，促进农村可持续发展。
综上所述，我们认为农村公共产品供给绩效是以社会经济发展为动力，以社会服务为前提条件，以公共管理为保障构成的一个系统性基础平台，由此构建出农村公共产品供给绩效的评价指标体系，包含一个目标层、三个系统层，九个主题层和三十九个指标。
三、农村公共产品供给绩效评价方法
一般而言，组成公共产品供给绩效评价体系的各项指标由于统计单位各不相同，不能直接进行相加和综合，为了能把各种不同单位的指标相加，进行分析评价，需要用一种综合的方法来加以量化。从本文研究的内容出发，为了更好地对评价指标体系的效果进行测评，我们选择一种较为简便易行、又切合实际的综合评价方法——标准化评分法作为农村公共产品供给绩效的评价方法[6]。其操作方法步骤如下：
(一)收集评价指标的数据
在构建农村公共产品供给绩效评价指标体系时，把纳入范围的所有指标收集整理出来，这些指标包括客观的定量指标和模糊指标。对于客观的定量指标可以从相关部门收集，但对于模糊指标我们就只能利用模糊评价法量化得出。
(二)数据标准化
由于指标体系中的各个指标统计单位不一致，这样直接进行评价就没有可比性，因此需要把收集到的各类计量单位各不相同的指标，运用一定的计算公式转化为可直接进行运算和比较的标准化指标值，即：数据标准化。
将模糊性指标进行量化，并将各个定量指标进行无量纲化之后，就可以将所有指标合在一起，进行各主题层、各子系统直至最终评价值的计算。
(三)合理确定指标权重
权重是表示指标对评价目标重要程度的系数，一般采用经验与专家相结合的方法获得。按照农村公共产品供给绩效的层次划分，分为四个层次：第一层次为农村公共产品供给绩效评价总目标层，权重为1；第二层次为子系统层，包括经济社会发展指标、社会服务指标以及公共管理指标，三个子系统权重之和为1；第三层次为各子系统下的主题层，一共十个主题层，每一子系统下的主题层权重之和为1；第四层次为各个主题层下的指标层，按其隶属的主题层分，每一个主题层下的指标权重之和为1。除了总体目标层权重为1之外，其余各层次的具体权重确定需要通过建立判别矩阵，反复计算比较得出。
(四)计算综合分值
1.求出各个主题层标准化评分值
计算综合分值的基本思路是：将各主题层下每一指标的标准化分值乘以相应的权重相加后即可得出该主题层标准评分值，计算公式为：
Y=TXi×Wi (i=1，2，…，n) (1)
Y——标准评分值；TXi——指标标准化值；Wi——指标权重；n——各主题层指标个数
2.计算各子系统标准化评分值
通过上述办法求出各个主题层标准化评分值之后，再将各个子系统内的主题层的标准化评分值乘以其在子系统内的权重，就可得出每个子系统的评分值，计算公式中TXi为各个主题层的标准化评分值，由前面计算得出；wi为各主题层在其隶属的各子系统内的权重。
3.计算总目标综合评价值
将各个子系统得出的标准化评分值乘以各自的权重，即可得出农村公共产品供给绩效的最终综合评价值。计算公式中的TXi为各个子系统的标准化评分值，由前面计算得出，Wi为各个子系统的权重。
四、农村公共产品供给绩效的实例分析
前面已经构建了一套农村公共产品供给绩效评价指标体系，并且设计了相应的评价方法。为了进一步验证评价指标体系及其评价方法的效度，我们选择了西部某省的一个地区，对该地区的农村公共产品供给进行实证分析研究。
(一)样本地区公共产品的选择
我们根据本文对农村公共产品的分类选取该地区研究的样本，这样既有利于把评价结果与现实情况进行对照，也能够较好的解决具体公共产品样本不足的矛盾，得出较为可靠的结论。本文对农村公共产品依据其性质和内容进行了综合分类，将农村公共产品分为：水利建设、道路建设、义务教育、社会保障、公共卫生及其他六大类。由于资料和时间的限制，我们选出其中的水利建设、道路建设、义务教育、公共卫生四大类进行绩效评价。
(二)关于资料数据和权重的说明、计算
在前面设计评价指标体系中，为了使评价指标体系能够综合全面的反映农村公共产品供给绩效，根据各个评价系统的内涵和本质特征，遵循指标选取的针对性、典型性、全面性和可操作性等原则，我们按照总体目标——子系统层——主题层——指标层的层次选择指标组成评价体系，尽管考虑了可操作性原则，但是受研究条件、时间的限制，在具体操作时难以完全按照前面设计的体系将所有指标纳入。本案例确定权重的方法是层次分析法(AHP)，它是美国着名运筹学家T.L.satty给出的1-9标度法[7]，根据各测评指标的相对重要性来确定权重。层次分析法可以通过测评指标两两比较，使复杂的无序的定性问题能够进行量化处理。
1.权重的确定方法
本文中评价指标体系的所有权重指标的确定均采用层次分析法。层次分析法确定权重的基本步骤如下：
(1)建立树状层次结构模型。在本文的研究中，该模型就是各个评价指标体系。
(2)确立思维判断定量化的标度。在两个因素互相比较时，需要有定量的标度，以确定每一个指标的重要程度。标度方法一般采用重要程度1-9标度表，其含义如表1所示：
(3)构造判断矩阵。运用两两比较方法，对各相关元素进行两两比较评分，根据中间层的若干指标，可得到若干两两比较判断矩阵B。判断矩阵的构成是：先给出递阶层次中的某一层因素，比如第i层，以及相邻上一层(i-1)层次中的一个因素AK，两两比较第i层的所有因素对AK因素的影响程度，将比较的结果以数字的形式写入一个矩阵表，即构成判断矩阵。对于两两比较的比率采用的标度是1-9标度法。由此可见该表反映了两个测评指标相对重要程度的得分。
(4)权重计算。建立判别矩阵之后，即对判断矩阵B，计算满足BW= λmaxW的特征根与特征向量，式中λmax为B的最大特征根，W为对应的正规化特征向量，W的分量，即相应指标的单排序权重。为了便于计算，在没有显着性差异的情况下，我们可以用层次分析法近似求解的方法求得权重。实际运算可采用和积法或方根法，我们选取的是方根法。
(5)进行一致性检验。由于在对多个元素进行比较时，人们的判断难以保持完全一致性，因而需要进行一致性检验，为了检验判断矩阵一致性，需要计算其一致性指标CI。CI的计算公式为：
通过计算一致性比例CR而进行检验，为此，将CI与平均随机一致性指标RI进行比较，CR的计算公式为：
CR=CI/RI(4)
RI为平均随机一致性指标，由多次重复进行随机判断矩阵特征值的计算后取算术平均值而得。各阶RI值如表2所示：
在这里，对于1，2阶判断矩阵，RI只是形式上的，因为1，2阶判断矩阵总具有完全一致性，当阶数大于2时，判断矩阵的一致性指标CI与同阶平均随机一致性指标RI之比称为随机一致性比率，记为CR。当CR<0.1时可以判断矩阵具有满意的一致性，表明在构造比较判断矩阵时的思维是一致的，否则就需要对判断矩阵进行调整。
2.农村公共产品供给绩效评价指标体系的权重
根据该方法计算出的各个子系统、主题层及指标权重的结果如下：
(1)各子系统权重(见表3)；
(2)各系统主题层权重(见表4)；
(3)各主题目标层指标权重(见表5)。
(三)农村公共产品供给绩效结果的分析
1.农村公共产品供给绩效标准化指标值
经过对西部某省农村公共产品供给的实际数据资料进行统计整理，按照标准化评分法，计算出农村公共产品供给绩效标准化指标值(见表6)。
该指标体系的合理性在于：第一，该指标体系计算的结果，可以反映政府在农村公共产品供给上的行为偏好。从上面的实际评价计算结果可以看出，所选地区的农村公共产品的供给绩效以道路建设类公共产品的评价值最高，其次为水利建设，接下来是公共卫生，最后为义务教育类。这说明政府在农村公共产品供给的价值选择上存在一定的问题，凡是涉及政绩的公共产品投入较大，而涉及农民切身利益的义务教育、公共卫生等公共产品投入则较少。第二，该指标体系计算结果的排序与实际需求相比较，可以说明政府农村公共产品供给政策的合理性。如果按该指标体系计算结果的排序与实际需求是一致的，则说明政府的农村公共产品供给政策是合理的，否则，说明政府的政策是存在一定问题，需要调整。从上述实际评价结果可以看出，该地区在义务教育以及公共卫生两个方面存在投入不足的问题，政府应调整其供给政策，加大在这两个方面的财政支持力度。我们这项研究最大的特色在于，构建的农村公共产品供给绩效评价指标体系不仅具有可行性，而且具有现实性和可操作性。应用该套评价指标体系可以针对不同的地区，对各类农村公共产品的供给绩效进行评价排序，对目标评价值较小(该公共产品绩效相对较差)的公共产品加大改进措施，优化其供给方式，为政府决策提供科学的依据。
参考文献：
[1] 马晓河，方松海.我国农村公共产品供给现状、问题与对策[J].农业经济问题，2005(4)：22-29.
[2] 王俊霞，冯涛，王静.取消农业税后陕西农村新情况、新问题及对策研究[R] .陕西省社会科学基金课题报告，2007：4-56.
[3] 王俊霞. 创新农村公共产品供给决策机制的思考[N].光明日报，2006-8-18：(11).
[4] 李秀义，鹿晓明，邢晓燕. 对建立绩效型乡村治理模式的思考―绩效管理在乡村治理中的应用[J]. 兰州学刊，2005(1)：30-32.
[5] 崔述强，王红，崔萍，闫明，陈明.中国地方政府绩效评估指标体系探讨[J].统计研究，2006(3)：28-30.
[6] 陶学荣，史玲.统筹城乡发展中的农村公共产品供给研究[J].财贸研究，2005(3)：16-21.
[7] 解析与构建公共支出绩效评价指标体系.注册会计师考试网，2007-03-14.
责任编辑、校对：李斌泉
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”
