摘要：基于民生增量需求和有限财力约束的双重压力，推进基本社会保障均等化成为解决社会保障发展不平衡不充分问题的必要之选，而构建科学规范的均等化转移支付标准体系和方案模型成为关键。利用2011—2020年中国省级财政数据验证社会保障均等化转移支付方案的实际效果。研究发现：社会保障转移支付并非简单资金转移，各地区社会保障的收支缺口与其经济发展水平和财政收入能力之间并无严格的对应关系；与均等化标准相比较，全国范围内实际社会保障转移支付额度已得到较为充分的中央财政资助；现行社会保障转移支付策略的再分配倾向不足，反而加大了区域内部及区域间社会保障支出水平和能力的不平衡。因此，未来制度建设不仅要关注财力问题，更要着力解决分配问题，必须坚持财政转移支付的理论基础和社会保障制度的中国特色，并创新多种配套机制以提供支持。
关键词：社会保障支出；基本公共服务均等化；转移支付；标准财政收支；成本差异
文献标识码：A文章编号：100228482025（02）001922
一、问题提出
自1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发布以来，在中国多层次社会保障体系建设和分税制财政体制改革的目标任务指引下，中国的社会保障体系及政府的经济职能和财政角色都已发生深刻的变革。在此背景下，社会保障支出成为政府职能介入和财政责任分担的必要方式，既要充分回应分税制改革下民生支出的增量需求，即从增长竞争型财政向公共服务型财政回归，又要谨慎评估在有限财政能力约束下多层次社会保障体系对减轻政府法定基本责任的呼声，以解决社会保障发展中不平衡不充分问题。所谓的“增减悖论”实际上反映了“尽力而为”和“量力而行”的辩证逻辑，揭示了长期困扰政府在社会保障支出责任划分上的两大议题：相对于市场和社会，政府应该承担多大的责任？一旦政府责任得以明确，中央和地方又该如何匹配社会保障的财权事权及分担支出责任？为了破解“外部边界”和“内部分权”的理论难题，积极应对当前财税结构转型的挑战和财政收支“紧平衡”约束的现实困境，实现基本社会保障均等化成为必要之选。
推进基本社会保障均等化，“基本”是前提，“均等”是核心，构建科学规范的均等化转移支付制度是关键。“基本”的厘定关乎公民权利、公共需求、服务范围、保障水平和政府职能，其内涵随中国社会保障体系设计和结构改革的成熟而呈现阶段性扩展，但政府“保基本”的责任底线始终是财力配置的出发点；“均等”的评估往往存在机会均等、过程均等和结果均等的多维指标，但如何处理社会保障发展的区域差距、城乡差距和群体差距却更为棘手，其中城乡差距和群体差距的缩小更多依赖城乡二元分割、社会保障体系分设、社会双向流动等治理格局的改善而非财政体制诱因，两者更宜作为均等化的前置议题进行研究。考虑到财力配置与制度性问题之间的紧密关联，尽管“均等化”的推进在中国治理体系下难以被简单归结为财政资源配置问题，但不可否认由区域社会保障财政能力均等化所代表的机会公平始终是实现社会保障公共服务供给和受益均等的前提与手段。因此，转移支付作为财力配置的核心工具和基本公共服务均等化的促进机制，确保社会保障资金率先在区域间完成均衡配置仍是首要之义，构建以基本社会保障均等化为导向的社会保障转移支付体系是重要施策发力点和落脚点。现阶段，中国社会保障转移支付制度构建及其均等化实践仍不完善，在理论框架、执行标准和政策法规的构建上尚未达到应有的理性程度，并且在构建和评估均等化转移支付制度方面缺少系统化、公式化和模型化思路设计。
有鉴于此，本文聚焦区域基本社会保障均等化，立足地区社会保障财力差异及其转移支付运行的现实问题，提出社会保障均等化转移支付
“均等化转移支付”这一概念源自于财政转移支付和基本公共服务均等化关系研究，遵循“转移支付—财力均衡—基本公共服务均等化”的路径机制，体现的是中央对地方转移支付通过促进地区财力均衡（或财政能力均等化）进而推动基本公共服务均等化的逻辑链条，这一概念已在诸多研究中被广泛使用，强调了转移支付致力于基本公共服务均等化的目标导向。因此，“均等化转移支付”不是一个名词创造，但也不是现有财政科目设定下某一个具体的转移支付科目或者类型，而是强调普遍意义上任何一种形式的转移支付所具有的再分配功能。同样地，“社会保障均等化转移支付”也是如此，指的是多种类型的用于社会保障领域的转移支付（如一般性转移支付中基本养老金或城乡居民基本医疗保险转移支付、专项转移支付中的就业补助资金、困难群众救助补助资金等）通过均衡配置地方社会保障财力，初步实现各地区社会保障标准财政能力的均等化，进而通过社会保障支出的渠道反映到社会保障服务供给的改善中，最终实现基本社会保障公共服务供给的均等化。的逻辑框架、标准体系和测度模型，并进行社会保障收支缺口和转移支付均等化效果评估。本文可能的边际贡献有三点。第一，从民生支出视角入手，以完善社会保障均等化转移支付制度为契机，强调社会保障与公共财政的制度关联，着重阐释均等化转移支付的内在逻辑与条件基础，为今后分项细化相关方案提供理论指导，同时初步回应基本公共服务均等化、促进区域协调发展等多重国家战略叠加的新要求。第二，改进社会保障均等化转移支付标准体系和测度模型，强调有限数据下社会保障标准财政收支、实际社会保障转移支付额度等核心指标的测算科学性，提出便于常态化监测的可行方案。第三，修正既往研究统计口径不统一、收支科目不精细等弊端，更新大量基础数据以呈现社会保障支出概况及其转移支付效果，为制度建设提供可靠实证依据。
二、文献综述与理论框架
（一）文献综述
中国社会保障支出的地区财力差异，源于早期经济非均衡发展战略以及社会保障和公共财政体制快速转型过程中的遗留问题。既往研究利用极差、变异系数、基尼系数、泰尔指数、收敛模型等多元统计指标，从社会保障财政负担、人均社会保障支出、社会保障财政支出水平、社会保险基金收支等维度的离散情况对中国社会保障支出的地区财力差异加以描述[12]。这些研究因面向不同特定时期、不同统计口径、不同保障项目、不同标准区划导致结论并不完全统一，但依旧刻画了近二十年间中国地区社会保障财力差异的演进图景。为了避免地方社会保障财政能力的差异最终加剧区域基本社会保障服务的非均等化，诸多学者从区域禀赋差异（经济水平、人口结构、财政收入等）、财政体制诱因（财政分权、支出偏好、转移支付等）、制度环境基础（财政预决算制度、社会保障制度体系与运行机制等）等方面探寻有效对策[34]。尽管社会保障“财力均衡”和“均等化”的推进在当前中国制度环境和治理结构中很难按照国际经验被简单缩小为财政资源配置问题[5]，但学术界最终仍将构建以基本社会保障均等化为导向的社会保障转移支付体系视为政策实施的关键发力点和落脚点。
转移支付作为均衡地区财力配置和促进基本公共服务均等化的重要工具，其均等化效应在所得税分享改革之后开始显现，一般性转移支付的均等化效果最好，专项转移支付次之，即便是税收返还也对缩小地区财力差距略有贡献[67]。大量相关研究陆续从体制诱因、激励机制等方面对此进行论证[810]，这为社会保障转移支付完善提供了重要理论指导。以此为参考，社会保障转移支付仍有诸多问题亟待深入思考。一是制度设计，中国的社会保障转移支付及其均等化实践在理论框架、政策法规和执行标准的构建上尚未达到应有的理性程度[1112]，尤其是缺乏一套结构合理、易于操作的社会保障均等化标准体系和转移支付测算模型[1314]。二是度量问题，均等化转移支付需基于支出成本差异展开地区社会保障财政的标准收支缺口测算，但公式化和因素法的适用仍面临来自社会保障财力影响因素选择及权重测算、社会保障支出统计口径模糊和基础宏观经济数据获取的外部制约[1516]。三是均等化评估，鲜有研究运用社会保障领域的实际数据对均等化转移支付方案进行模拟测算并对比转移支付前后财力均等化效果，且财力均衡进而是否有效转化为社会保障服务供给均等同样缺乏经验评估[1718]。基于问题导向的碎片化分析，社会保障转移支付的相关研究仍缺少统筹的理论框架支撑，且对于如何构建、评估均等化转移支付体系缺少必要的、系统的公式化、模型化思路设计。
（二）均等化转移支付的逻辑建构
针对既有研究进行反思和修正，本文从逻辑起点、目标导向和技术支撑等维度统筹阐释社会保障均等化转移支付的内在逻辑（见图1），为制度设计和模型测算提供理论支撑。
1.逻辑起点：社会保障支出责任的外部边界与内部分权
尽管“多层次”已然成为现代社会保障体系的内在要求和国际趋势，但政府职能的介入及财政责任的分担仍是首要之义。追求政府主导下的共建共治共享，厘清多层次体系中政府社会保障支出及其转移支付的公共财政边界，决定着市场、社会等其他主体协同发展的可行空间。相应地，政府内部如何分配该既定责任成为关键议题，中央和地方政府如何进行社会保障财力事权匹配与责任划分、如何开展社会保障职责分级与财力配置等最终决定着社会保障均等化转移支付的有效实施。这种基于社会保障支出责任“外部边界”和“内部分权”的关联视角，使得转移支付制度成为连接社会保障制度和公共财政体制的桥梁，奠定了基本社会保障均等化的逻辑起点。
第一，边界视角：转移支付制度构建同社会保障体系完善内在一致。基于社会保障均等化的目标任务和兼顾公平效率的宗旨原则，社会保障转移支付的制度构建同社会保障体系的健全完善是内在一致的。如图1所示，根据政府责任承担的大小与制度获得的公平性强弱的核心标准，多层次社会保障体系有基本保障和补充保障两大层次之分。其中，基本保障（如社会救助、社会保险等）由政府主导，且同属基本公共服务的范畴，在可负担、可持续的前提下满足每个社会成员的基本需要，强调遭遇同样风险或损失时所获补偿的水平和质量相对一致，具有底线公平特征；补充保障（如商业保险、互助慈善等）由市场和社会力量承办、个人自主决定参与，政府仅通过税收优惠、适当补贴、指导合作等方式发挥激励作用。政府
在多层次社会保障体系中的“保基本”定位以及兜底性、普惠性、基础性、公平性的民生保障要求，与基本公共服务均衡、可及的标准内在契合，而社会保障转移支付则正是基于有限财政责任下的资源统筹和优化调配，以确保社会保障服务均等化的实现。厘清政府责任的外部边界，尤其尽快实现政府主导的基本保障层次成熟定型，才能明确公共财政在既定责任和可负担水平下所应储备的社会保障财力和有待平衡的地区间社会保障支出缺口。因此，社会保障转移支付制度的构建将寓于社会保障体系长期的完善中，合理的制度模式、结构框架、参数设计（含覆盖范围、筹资缴费、给付条件、待遇调整等）为转移支付的财力来源、标准收支水平、缺口额度的多寡或强度等提供了稳定、科学的机制支撑和标准依据。
第二，分权视角：社保管理体制和公共财政机制是转移支付的支撑。在社会保障财政责任边界明晰的基础上，根据事权和财力相匹配的原则，协调好中央和地方政府内部职责分工与财力有效配置的关系，是社会保障转移支付最终得以发挥作用的前提。这有赖于社会保障管理体制和公共财政机制的协同支撑。
就社会保障管理体制而言，学术界普遍认为其具有高度“分权型／地区型”的特征，即社会保障事权重心明显下移至地方且支出责任过于分散化。多层次社会保障体系涵盖救助、保险等不同性质的保障机制，制度碎片化特征导致各保障项目在统筹层次、覆盖群体、费率确定、资金筹集、待遇给付、基金管理等方面存在明显差异，平衡中央和地方间支出责任集权和管理责任分权的难度大，政府间的干预手段和政策工具难统一[19]。社会保障管理体制的完善可激发集权和分权的优势互补。这将使各级政府在社会保障领域职责分级和事权分工更加清晰，事权适度上移可缓解社会保障支出筹资和供给方式的“政出多门”以及待遇水平的区域差异，减轻基层政府负担的同时提高资金使用效率，避免转移支付行为的短期性和政策随意性。
就公共财政机制而言，分权理论以及分税制改革的重大实践构成中国社会保障转移支付制度的确立基础。社会保障事权分工的履行需要相应的权力和财力配置来支撑，否则任何转移支付方案都是“空中楼阁”。公共财政在社会保障转移支付的过程中，需厘清什么样的钱由中央政府或地方政府筹资和提供，什么样的社会保障权力由中央政府或地方政府控制和支配，以防止社会保障财政纵向不平衡，避免陷入地方政府没有积极性也没有财力提供充足社会保障公共服务的困境。与此同时，随着公共财政机制的成熟，既定财力配置下财政支出结构持续优化，财政预决算更加强调“保民生”的政策意图，社会保障等民生支出在财政支出中的优先次序和投入力度得以强化，一般性转移支付、专项转移支付和共同财政事权转移支付的结构安排更加协调，利于约束和引导地方政府将转移支付资金倾斜至社会保障等基本公共服务领域，提升资金使用效率和公共服务转化率。
2.目标导向：基本社会保障均等化是转移支付目标任务
财政转移支付以平衡分税制下中央与地方的财权事权分配为出发点，消解经济发展不均衡与地区间公共服务供给水平均等化之间的张力。社会保障转移支付同样如此。
第一，核心目标：区域间基本社会保障均等化。当前，提升基本社会保障的均等化水平是最为紧迫的任务，这也是社会保障转移支付的核心目标。基本社会保障均等化是指在特定地域和时期内全体社会成员都能享受到的社会保障服务质与量的规定性，内在包含了社会保障财政能力、服务供给以及民生感知的机会均等、过程均等和结果均等[18]。其中，由区域社会保障财政能力均等化所代表的机会公平始终是实现社会保障公共服务供给、受益均等的前提和手段[11]。转移支付作为财政均衡的核心工具，必然要求社会保障支出资金在地区间率先实现均衡配置。然而，均衡配置并不等同于无差异性，需要对东中西部地区及各区域间的财政支出结构进行合理调整[20]。
第二，现实任务：分步骤分阶段满足基本需要。由于经济社会发展阶段、地理位置、行政区域类型以及社会保障项目差异等多方面因素交叠，社会保障转移支付制度建设可分设底线标准、基本标准、均等化标准。如表1所示，不同项目、区域和发展标准之间的发展进程呈现差序递进，转移支付类型也随之变化以辅助实现基本社会保障服务可及性、均衡性和均等化等阶段性目标[14]。
初期阶段，社会保障体系处于“立梁架柱”的构建时期。养老、医疗保险等重大社会保险项目通过覆盖面扩大来初步实现一定缴费水平下的基本保障；社会救助、优抚安置等其他项目则以底线标准来确保贫困、少数民族等地区的福利兜底。此时的转移支付制度多利用其缺口补偿功能专项、定向服务于社会保障兜底线、保基本的供给要求，优先以弱势群体救助和全民参保补缺为目标，确保落后地区的保障可及。随着脱贫攻坚的胜利和全面小康的实现，社会保障转移支付的初期目标已经实现。
中期阶段，社会保障体系从框架搭建转向制度整合，此时的转移支付立足全国视角，更加关注区域间、城乡间的均衡发展，并在养老保险全国统筹、城乡居民医疗保险省级统筹、最低生活保障财政共担等民生领域的改革中发挥重要调剂功能。社会保险项目在统筹层次提升、国民待遇上调的基础上注重转移支付对城乡二元结构下社会保障服务的均衡性调整；社会救助、优抚安置等其他项目则动态提升最低标准，利用转移支付资金严控返贫、致贫风险。
远期阶段，随着多层次社会保障体系中的兜底和基本保障日渐成熟，转移支付制度则致力于实现基本社会保障不分区域、城乡和身份差异的均等化状态。在区域协调发展和共同富裕等目标任务推动下，以及在中央政府与地方政府之间分领域共同财政事权和支出责任划分改革的引领下，建立社会保障均等化转移支付的标准体系和测算模型迎来契机，根据各地区的经济、社会、人口等客观因素设计出科学、灵活、可行的规范制度，提升资金分配的合理性和有效性，转移支付制度在民生财政的回归中正发挥重要支柱作用。
3.技术支撑：社会保障转移支付的量化基准和测算依据
第一，关键环节：合理的社会保障统计口径和预算科目设置。中国的社会保障财政尚未设立独立的资金来源，目前仅记录支出情况。社会保障支出在官方财政科目和统计口径中也尚无完整意义上的、“一以贯之”的指标体系[16]，多以“社会保障和就业支出”科目来反映。然而，医疗保障和住房保障等重要社会保障项目的统计并不在其中，而是单独列于“卫生健康支出”“住房保障支出”等科目中。
社会保障转移支付制度所依据的“社会保障支出”统计口径更宜采用“财政社会保障支出”和“全口径社会保障支出”，以便更好反映政府承担的资金支付情况。根据财政部最新公布的政府收支分类科目，按照不重复、不遗漏的原则，重新整理出对应中国多层次社会保障体系架构和保障项目的细分款目如表2所示。这不仅关乎社会保障支出规模、结构等信息的统计，也是后文测算乃至社会保障预算管理及转移支付精准实施的量化基准。
第二，基本支撑：支出成本差异和缺口补助下的因素法应用。构建均等化标准体系与转移支付测算模型是社会保障转移支付制度的重要落脚点。均等化标准的选择多为全国平均水平，但忽略地区成本差异来讨论标准的实现，其效果可能会大打折扣[2123]。支出成本差异和缺口补助视角的引入，可以确保社会保障转移支付聚焦有限社会保障支出额度与均等化基本服务标准之间的供需矛盾，不仅可以解释地方政府在提供全民基本社会保障服务时对中央拨款的依赖动机，也为社会保障财政资金的缺口测度、转移支付及考核评估提供了方法论依据。完善因素法来细化社会保障标准收入能力和支出需求的评价指标体系并进行地方社会保障财力缺口测算，应当成为转移支付制度促进基本社会保障均等化的基本遵循[18]，为扩大一般性转移支付规模和比例的结构调整提供有力的刚性制度支撑。
三、均等化转移支付方案的标准体系与测度模型设计
在因素法和公式化测算的思路下，借鉴《中央对地方均衡性转移支付办法》（财预〔2022〕58号）中关于公共服务成本差异因素及系数算法，参考曾红颖等[6，1314]对地方标准财政收支的测算方法或结果并加以改进，建构社会保障均等化转移支付方案。
（一）总体方案设计
1.社会保障标准收入能力的测度
社会保障标准收入能力是指假定各地区在征管努力和效率相同情况下，为实现全国统一平均水平（等效标准）社会保障服务供给所应取得的社会保障收入水平，而非其实际收入。根据前文梳理的社会保障支出细分预算科目划分，中国社会保障项目总体可分为社会保险（包括养老、医疗、工伤、失业、生育保险等）和非社会保险（含社会救助、优抚安置和社会福利等）两大类。前者主要以收费形式筹集资金，而后者主要依靠财政拨款，影响这两类社会保障项目收入的主要因素分别为缴费标准（包括费基和费率）以及经济水平（如财政收入、居民收入等）。因此，这两类保障项目的全国平均标准选择并不相同，各有相应的标准收入测算方法：社会保险收入，不包括在一般公共预算内，可以按照费基乘以标准征缴费率来计算各地各项目应得的收入，确保地区社会保障收入能力与其征缴努力程度无关；对于财政性的非社会保险项目，其收入可以直接根据全国标准财政支出的一定比例来确定。两大类保障项目的标准收入加总即为社会保障标准收入能力，计算公式如下：
SSINi=∑mj=1SIij×tj+α×INi[JY]（1）
其中，SSINi是地区i的社会保障标准收入能力；SIij是地区i的第j个社会保险项目费基;t
j是对第j个社会保险项目费基所征的标准征收费率，j=1，2，3，…，m，分别表示当前中国养老、医疗（含生育）、工伤、失业保险等社会保险项目；α×INi为地区i用于非社会保险项目的财政收入，可用地方标准财政收入的适当比例来估计，其中INi是i地标准财政支出收入，α是财政性社会保障支出占财政收入的比重，视国家经济社会发展状况而确定，一般选取全国各地的平均值，为常数。
2.社会保障标准支出需求的测度
考虑到支出成本差异，社会保障标准支出需求的测度更为复杂。其重点在于因素法的运用，即考虑影响地方政府提供社会保障服务能力的因素，计算出成本差异系数加以调整。此处采用分项计算各类社会保障项目标准支出需求后加总求和的思路，计算公式如下：
SSEXi=∑nh=1Nih×Cih×ahθih"[JY]（2）
θih=∑qk=1bhk×ωihk[JY]"（3）
其中，SSEXi代表地区i的所有h类社会保障项目的支出，这些项目主要包括优抚安置、社会救助、社会福利、养老保险，医疗保险（含生育保险）、工伤保险、失业保险等7类经常性支出项目，重大灾害、突发事件等应急保障项目的支出需求暂未纳入；Nih代表地区i第h类社会保障项目的受益人数；Cih代表地区i第h类社会保障项目的标准单位成本，用全国范围内该类社会保障支出与相应受益群体数量的比值计算，即各类社会保障项目的人均支出；θih代表地区i第h类社会保障项目的支出成本差异系数，通过加权评估影响社会保障财政支出成本的各种因素ωihk而得出；ah为各类社会保障项目成本差异系数的所占权重，bhk为影响各类社会保障项目成本差异系数的各因素指标的权重。
需要强调的是，造成地方社会保障支出成本差异的因素有很多。根据现行政策和相关研究的总结，财政支出成本差异的主要影响因素包括人口社会因素（如人口规模、人口密度、老年人口占比、农村人口占比、受教育人口占比、行政事业单位离退休人口占比、少数民族、宗教信仰、地方病等）；自然地理与行政建制因素（如海拔、气候、地表状况、运输距离、边远情况、行政管理规模等）；经济发展因素（如物价水平、工资水平、城镇化水平等）。对于社会保障支出成本，其核心影响因素主要集中于受益人口规模结构、工资物价水平、城乡二元体系等人口社会和经济发展方面的地区差异。
3.社会保障转移支付需求额度的测度
i地区社会保障收支缺口就是转移支付需求额度，即社会保障标准支出需求与标准收入能力的差额：
Ti=SSEXi-SSINi=∑nh=1Nih×Cih×ah（∑qk=1bk×ωihk）-∑mj=1SIij×"tj-α×INi[JY]（4）
其中，地区i的社会保障转移支付需求额度是均等化标准下的理论值，而一个地区实际能够获得的来自中央财政的社会保障补助额度与之存在差距。一方面，中央政府所能调用的社会保障财力有限，未必可以弥补各地社会保障补助缺口；另一方面，转移支付在调节贫富差距时仍会保留相对差距，减少“鞭打快牛”现象和滋生懒惰等消极影响。
总体来看，上述步骤构建起基于全国或较高统筹标准的统一的社会保障均等化收支标准体系和转移支付测算模型（见图2），具有较高的公平性、透明度、可预见性和激励性。然而，该方案的具体测算取决于数据的可得性、调查的可行性，计算公式或补助标准会根据实际情况而定期调整，需要健全的社会保障统计体系和管理体制作为支撑。
（二）模型简化修正
在当前统计口径下，依据图2所示的模型框架进行社会保障均等化转移支付测算或将面临诸多难点。此处需对理论模型进行必要的简化修正和合理的参数模拟，以形成一套具有解释力的社会保障均等化转移支付公式。
首先，根据表2对社会保障财政科目的梳理，中国社会保险项目没有纳入财政预算内开支，同时，全国各地各类社会保险的费基和费率数据难以获取，故有关社会保障标准收支能力的测算尚需限定在非社会保险类的财政社会保障范围内。此外，中国也没有设置独立的社会保障收入科目，故只能选取全国各地区标准财政收入的一定比例作为社会保障标准收入能力，那么式（1）需修改如下：
SSINi=β×μPi×δi[JY]（5）
其中，SSINi是地区i的社会保障标准收入能力；μ是全国人均标准财政收入能力，用全国各地区的一般预算收入之和除以全国总人口数得出；δi表示i地区的财政收入能力差异系数，统一参照相关研究的计算结果进行测算
由于篇幅所限及因素法所需基础数据的繁杂，该系数的测算结果直接参考曾红颖[6]对2008年全国各地财政收入能力差异系数的计算结果。社会保障作为财政收支的一个子项目，其标准收入能力差异系数由总体财政收入能力差异系数替代，对整体计算结果影响不大。；Pi表示i地区年末人口数；β表示财政收入中用于社会保障支出的比例，其取值参考全国财政社会保障支出占全国财政收入的比重来估计，而财政社会保障支出通过“社会保障和就业”科目来统计。
其次，社会保障标准支出需求的测算因成本差异系数计算的复杂性以及数据获取难而同样需要进行修改。此处借鉴
Shan等[24]的研究，利用其提出的包括最低工资指数（MWI）、贫困指数（PVI）、老龄人口指数（OAI）、失业率指数（UEI）和残疾人指数（DI）在内的影响工业化国家社会福利财政需求的5项指数
影响社会保障支出的因素很多，主要包括受益人口规模结构、工资物价水平、城乡二元体系等。五大指数可较大程度代表社会保障标准支出需求的核心影响因素，反映了社会保障支出成本，是对支出成本差异系数计算的一种简化。来替换社会保障支出成本差异系数，对式（2）（3）进行简化处理如下：
SSEXi=μ′Pi×［0.2×（MWIi+PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］[JY]（6）
其中，SSEXi表示i地区的社会保障标准支出需求；Pi表示i地区年末人口数；μ′表示全国人均社会保障支出，用全国社会保障财政总支出除以全国总人口数得出；最低工资指数（MWIi）表示i地区的最低工资和全国各地区最低工资平均值的比值；贫困指数（PVIi）表示i地区的低收入人口百分比和全国各地低收入人口平均值的比值；老龄人口指数（OAIi）表示i地区老年人（65岁以上）百分比和全国各地老年人百分比平均值的比值；失业率指数（UEIi）表示i地区的失业率和全国各地失业率平均值的比值；残疾[HJ2.2mm]人指数（DIi）表示i地区残疾人口百分比和全国残疾人口百分比平均值的比值。0.2为5项指数的比重系数，此处假定各项因素在整体调整系数中的作用是一样的。
综上所述，简化修正后的社会保障转移支付额度计算公式如下：
Ti=[JP3]SSEXi-SSINi=μ′Pi×［0.2×（MWIi×PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］-β×μPi×δi[JY]（7）
四、社会保障均等化转移支付测算及效果评估
进一步地，本文利用2011—2020年的省级财政数据，测算地方社会保障标准收支“缺口”，得到均等化标准下各地所需社会保障转移支付额度的理论值，并将该结果与各地实际所获社会保障转移支付数额进行比较以评估均等化效果。所有数据均来自历年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国民政统计年鉴》《地方财政统计资料》以及人力资源和社会保障部、财政部、民政部、中国残疾人联合会等官方网站的权威数据。
（一）社会保障转移支付理论值测算
1.社会保障标准收入能力
统计财政收入能力差异系数
此处假定全国各地区财政收入能力差异系数总体变化幅度较小，因此在测算2011—2020年全国各地区社会保障标准收入能力时，各地区差异系数均统一使用曾红颖[6]的研究中2008年全国各地财政收入能力差异系数的测算值。、全国人均标准财政收入、人口数量以及社会保障支出占财政收入比重等指标，利用式（5）计算各地社会保障标准收入能力（见表3）。面对统一的全国人均标准，各地基于自然环境、经济环境和社会条件差异呈现出不同的财政收入能力差异系数，进而放大地区间社会保障标准收入能力的差异。例如，税基规模大、征缴能力强的上海，其人均社会保障标准收入能力达到全国标准的3.47倍；而财政收入能力较低的贵州、云南、西藏、安徽等中西部地区，其标准收入能力仅为全国标准的0.37～0.55倍。
根据2011—2020年全国各地社会保障标准收入能力的测算结果（见表3），地区差异正在进一步扩大。在采用均等化全国人均标准财政收入的情况下，广东、江苏、山东、浙江、上海等地的社会保障标准收入能力尤为突出，增长幅度领先全国平均水平；西藏、青海、宁夏、海南、甘肃、贵州、新疆、云南、广西、重庆等西部发展相对滞后地区的社会保障标准收入能力低于平均水平，且增长改善的幅度较小。因此，转移支付仍是未来平衡各地区社会保障收入能力的核心手段。
2.社会保障标准支出需求
统计全国人均社会保障支出、最低工资标准、城乡最低生活保障人数、五保人数、低收入人口数及其占比、老年人口数、失业人数及其比率、残疾比率等相关数据，加权计算最低工资指数、贫困指数、老龄化指数、失业率指数和残疾指数等5项指数得到各地区社会保障标准支出需求差异系数，进而利用式（6）计算得出全国各地社会保障标准支出需求（见表4）。尽管各地社会保障标准支出需求总量呈现较大差异，但人均差异相对较小，说明各地财政社会保障具备相近的制度参数标准和人口经济社会结构。换言之，区域基本社会保障均等化的财政壁垒更多存在于收入端而非支出端。
根据2011—2020年全国各地社会保障标准支出需求的测算结果（见表4），广东、山东、四川、江苏、河南、河北等地区的社会保障标准支出需求明显高于全国，西藏、青海、宁夏、海南等地区的社会保障标准支出需求偏低。这与前文计算的社会保障标准收入能力大小并非严格对应，特定地区的社会保障标准支出需求强弱与社会保障标准收入能力大小之间呈现出不均衡匹配的状态。支出需求大但收入能力低的地区（如四川、河南、贵州等）和收入能力足够支撑支出需求的地区（如北京、天津、上海、浙江、广东等）构成了中央对地方转移支付的内在动力。
3.均等化标准下的社会保障转移支付
计算各地社会保障标准支出需求和社会保障标准收入能力的差值缺口，即理论上以均等化标准为依据的社会保障转移支付额度（见表5），并据此绘制各地2011—2020年社会保障标准收支“缺口”的变化趋势图（见图3）。
整体而言，全国各地社会保障转移支付理论额度多呈上升趋势。北京、天津、上海、浙江、江苏、广东等地始终保持社会保障收支的盈余，其余地区或多或少存在“缺口”。其中，四川、河南、云南、贵州、河北、安徽等地的缺口较大（超过500亿元），而社会保障标准收入能力较低的西藏、青海、宁夏、海南等地因支出需求也相对较低而“缺口”较小（低于90亿元）。转移支付并非中央在发达地区和落后地区之间的简单资金转移，基于社会保障标准收支而确定的“缺口”严重地区，往往与按照国内生产总值（GDP）、财政收入等经济要素评定下的落后省份不相对应。这也凸显了精准测度、识别地区社会保障转移支付“缺口”及其社会保障财力紧缺程度的必要性。
根据2011—2020年各地区“缺口”额度变化，打破传统地理区域划分标准，可将全国31个省份（不包括港澳台地区）按社会保障标准收支缺口的严重程度划分为5个层级该结果与国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的地区档次划分总体一致。：重大资助地区（四川、河南）；重点资助地区（河北、安徽、江西、湖北、湖南、广西、贵州、云南、甘肃）；一般资助地区（山西、内蒙古、吉林、山东、黑龙江、重庆、陕西、新疆）；轻度资助地区（辽宁、福建、西藏、海南、青海、宁夏等）；免除资助地区（包括北京、天津、上海、江苏、浙江、广东）。
（二）社会保障均等化转移支付的效果评估
1.全国各地财政社会保障支出概况
在评估均等化转移支付方案之前，表6和图4对各地财政社会保障支出状况进行梳理，涉及社会保障财政负担（社会保障支出占财政支出比重）、人均社会保障支出、财政社会保障支出水平（社会保障支出占GDP比重）和中央对地方社会保障转移支付额度及占比等维度。表6的数据统计详细考虑了历次财政收支科目改革下中央对地方转移支付类型及其所涉社会保障支出科目的变动，既包括“社会保障和就业”科目，还包括“医疗卫生与计划生育支出”项下的医疗保障相关细分科目。同时，各比重数据与《国务院关于财政社会保障资金分配和使用情况的报告》基本一致，也印证本文统计口径选择可靠。
在全国层面，财政社会保障支出逐年提升，社会保障财政负担扩大的同时也反映了公共财政对民生保障的重视。全国财政社会保障支出从2011年的10"606.92亿元增长至2020年的31"448.54亿元，年均增幅达到19.65%；人均社会保障支出从2011年的787.24元增长至2020年的2"227.04元，年均增幅达到18.3%。然而，财政社会保障支出在财政支出总额以及GDP中的占比仍然较低，财政支出总额中的占比从[JP3]2011年的11.44%增长至2020年的14.93%，GDP中的占比从2011年的2.03%增长至2020年的311%，表明社会保障支出总体水平尚需提高。
在地区层面，财政社会保障支出不平衡现象较为突出，如图4所示。
图42011—2020年全国各地财政社会保障支出趋势从人均社会保障支出来看，西部和东北地区的人均社会保障支出水平普遍较高，这与发达地区通常被认为拥有更高人均社会保障支出的认知不符，这在一定程度上反映了财政社会保障资金向中低收入地区和人群倾斜的趋势。财政社会保障支出和经济地位不匹配的部分原因在于，发达地区社会保险等支出更高却不被统计在财政预算内，而欠发达地区由于中低收入群体较多和经济发展速度较慢以及公共服务支出成本较高等因素，需要更多的社会救助等财政性社会保障支出，但事实上发达地区依然具有更高的综合社会保障水平[25]。从财政社会保障支出在财政支出总额和GDP中的占比来看，发达地区的社会保障支出占比相对更低，这些地区民生保障已有良好基础，因此更多财政资金被分配到经济建设领域。鉴于有限财力总量和地区支配差异的现状，各地社会保障支出缺口与经济发展水平呈现不完全匹配的非均衡状态，中央对地方的社会保障转移支付显得尤为重要。
2.均等化标准下社会保障转移支付理论值和实际值的比较
为了对比理论“缺口”与实际情况，需要统计各地区历年来实际获取的社会保障转移支付额度及其分摊比例。限于相关数据并未公开，本文对此进行了模拟估算
模拟估算方法如下：第一步，根据仅有的2019—2022年全国财政决算《部分转移支付项目分地区情况表》和中央对地方支付转移管理平台公[JP3]开的可得数据，计算各地基本养老金转移支付、城乡居民基本医疗保险补助、就业补助资金和困难群众救助补助资金等四项代表性社会保障转移支付额度之和占该4项社会保障转移支付全国总额的比重，将其作为各地分摊系数，并假定该系数2011—2020年保持不变；第二步，将该分摊系数与2011—2020年中央对地方社会保障转移支付总额相乘得到分地区的中央对地方社会保障转移支付的实际值。，模拟结果如表7所示，2011—2020年各地区社会保障转移支付的实际值与均等化方案的理论值仍存在差距
“理论值”表示均等化方案下的理论需求，“实际值”表示现实获得的实际额度。两者差额表示按照均等化方案应当获得的与现实中实际获得的社会保障转移支付的差距，负值表示实际足额多得的转移支付额度。。全国层面，历年各地区加总后的社会保障转移支付理论值和实际值之差均为负，意味着实际来自中央资助的社会保障转移支付按均等化标准来看已经足额。实际中不仅对收支缺口地区进行了转移支付，而且对收支盈余的地区同样进行了转移支付，这与长期以来对社会保障地区财力不足和中央资助不足的担忧“截然不同”。在地区层面，各地区社会保障转移支付理论值和实际值之差有正有负，说明有些地区理论上应多获补助而实际获得不足（如四川、贵州、云南、甘肃、广西、河南、山东、安徽等），有些地区理论上无需获得补助却得到更多转移支付（如北京、天津、上海、浙江、江苏、广东等）。随着地区社会保障自有财力和中央资助逐步改善，转移支付财力相较于理论方案更为充足，未来均等化转移支付的重点将更多地聚焦分配问题，而非仅仅是财力问题。
3.转移支付对社会保障均等化的作用评估
在初步验证中国实际社会保障转移支付较为充足的基础上，本文进一步评价转移支付的均等化效果，即相对充足的社会保障转移支付额度是否带来了区域社会保障均等化问题。本文利用地区人均社会保障支出与全国人均社会保障支出的比值（简称为“保障指数”）计算各地社会保障程度及其均等化效果，并分5个档次地区展开比较
首先，计算未进行转移支付前、实际转移支付后、均等化转移支付后等三种情况下的各地保障指数；其次，利用变异系数考察各档地区组内差异程度。保障指数越大，说明该地人均社会保障支出相对于全国标准越高，指数为1即与全国平均水平一致；最后，各地间保障指数的变异系数越大，说明相对于全国标准的离散程度越大，则保障的均等化效果越差。，结果见表8。
从整体变化趋势视角来看，尽管充足的实际转移支付在全国范围内提供了资助，并在绝对值层面充分提升了各地区的社会保障水平和能力，但是不以均等化标准为前提的分配在财力拨付充足的情况下，也未必能实现社会保障均等化效果。观察历年数据可知，实施均等化转移支付后保障指数的变异系数相较于实际转移支付后和未进行转移支付前的保障指数的变异系数普遍显着下降，这表明均等化方案在一定程度上更有利于缩小社会保障支出的地区差异，并显示出明显的均等化效果。
基于各档次地区异质性视角，主要有两方面发现
限于篇幅，全国各地区的省级数据结果未能直接呈现，仅按照五档地区展开比较。国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》在指导开展基本公共服务事项时将全国划分为5档。第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份，均为西部地区；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省份；第三档包括辽宁、福建、山东3个省份；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省份；第五档包括北京、上海2个直辖市。这种分档并非简单以地理区域为依据，而是考虑了地区经济社会发展总体格局及财力实际状况，可间接反映各地区对中央财政转移支付等资助的需要程度，本文图3所设的不同程度资助线便与此相印证。。其一，第一档次地区（西部地区）在实施均等化转移支付后整体保障指数均高于实际转移支付后保障指数。第二、三档次地区（主要为中东部欠发达地区）的实际转移支付后保障指数与均等化转移支付后保障指数基本一致，且接近全国平均水平1。第四、五档次地区（北京、上海、天津、广东、江苏、浙江等发达地区）在均等化转移支付后保障指数均低于实际转移支付后保障指数，这表明均等化方案更倾向于再分配，即在扶持欠发达地区的同时，尽量避免对资金盈余的发达省份过度补偿。其二，与未进行转移支付前相比，实际转移支付在一定程度上改善了第一、二档次地区的保障指数变异系数，但同时也加剧了第三、四、五档次地区保障指数变异系数显着增加。相比之下，均等化转移支付实现了各档次地区保障指数的变异系数的显着降低
因第五档次仅包括北京和上海两地，变异系数的计算不具有代表性，此处不予考虑。，这说明实际中大量转移支付并未带来显着的社会保障均等化效果，反而加大了区域内部和区域之间社会保障支出水平和能力的不平衡，侧面印证了均等化方案是兼顾社会保障供给水平提升和均等化的必要选择。
五、结论与思考
本文构建了社会保障转移支付的逻辑框架和标准方案，并在对模型进行必要的简化和修正后，利用2011—2020年省级数据评估其均等化效果。研究结果显示，地方社会保障标准收支的不均衡匹配构成了中央对地方社会保障转移支付的内生动力，而均等化方案对区域社会保障支出的再分配效果更为显着，是兼顾社会保障水平提升和能力均等的必要选择。同时，本文也揭示了一些与常规认知相悖的现象。首先，社会保障转移支付不是中央在地区间的简单资金转移，各地社会保障收支缺口与其经济发展程度、财政收入能力等并不严格对应。其次，与均等化标准相比较，全国实际社会保障转移支付额度已得到相对充分的中央财政资助，这与以往对地方社会保障财力的担忧截然不同。最后，现行社会保障转移支付策略的再分配倾向不足，反而加剧了区域内和区域间社会保障支出水平和能力的不平衡。基于上述研究，本文认为解决分配问题应作为社会保障均等化转移支付的核心任务，而不应仅关注财力问题，未来的制度建设需坚守财政转移支付的理论基础和社会保障制度的中国特色，并开发多种配套机制以提供支持。根据以上结论，本文提出如下政策建议：
第一，遵循社会保障转移支付基本原则和规律。一方面，兼顾公平效率的制度设计是首要原则，需将社会公平的价值引领融入以区域协调和均衡可及为目标的转移支付策略，致力于平衡各地社会保障财力差异，并确保全民社会保障服务的均等获得，从而强化民生领域福利资源的配置能力。同时，过度强调转移支付的缺口补助功能并非长久之计，反而可能加剧中央财政的支出负担，并削减发达地区社会保障服务征缴努力和供给动力，应避免产生这种无形的效率损失。另一方面，健全以公式化为主的测算模式是基本规律，社会保障转移支付应维持口径一致化、标准统一化和测算公式化的理性制度建设，积极协调有限财力和均等化任务的关系，充分考虑中国发展中不平衡不充分问题的动态变化，相关制度设计需在数据统计、因素选择、指标构建、模型设定、参数调整及运行管理等环节实施动态监测和适时调整，确保在面对诸多阶段性目标任务和内外部不确定性因素的情况下兼具精准度、适用性和前瞻性。
第二，坚持社会保障转移支付的配套机制改革。法律保障方面，集中立法权力，并协同预算法、财政法等法律法规对转移支付制度加以规范，加强《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》《基本公共服务领域中央和地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》等政策内容的立法转化，细化社会保障转移支付制度的宗旨原则、预算收支、因素选择、系数测度和评估监管等内容，以确保全过程的规范性和可追溯性。财政保障方面，着力责任分担机制和支出结构调整改革，应明确政府在社会保障体系中“保基本”的责任边界，发挥公有制和分税制的优势，巩固社会保障物质基础和增长机制，并提升财政对社会保障事业的政策注意力；应重视发展多层次社会保障体系中具有市场化和社会化属性的补充保障层次，以缓解政府支出的可持续压力；应针对不同的保障项目实行差异化筹资策略，适当分配中央与地方的责任占比与共同事权，其中养老保险收入分配效应显着由中央进行统一决策，而医疗保险和失业保险等则应考虑到地区差异和外部性，由中央与地方按比较优势分摊职责，对于社会救助等具有基本保障性质的项目，则应由中央承担主要的财政责任；应改变依赖规模扩张的政策惯性，不再单纯依靠社会保障支出及其转移支付总量的增长，或过分强调某一类转移支付的占比以改善均等化效果，而是更加注重结构调整和优化分配机制，以减少效率损失；应以实现基本社会保障均等化为目标，动态调整社会保障转移支付的结构，提高一般性社会保障转移支付的比重，整合专项转移支付向老少边穷地区和弱势群体精准倾斜；应强调财政的公共性和基础性，将社会保障支出列为优先次序，在存量和增量上逐步调增其额度和比重，控制地方政府的生产建设性支出偏好和预算软约束行为；应提高地方政府的财政自给能力，鼓励经济欠发达地区根据各自特点开拓收入来源以增强财政财力，确保社会保障转移支付资金的专用性，以防止地区间竞争导致的收支行为失真。
第三，尽快规范社会保障转移支付的标准方案。做好社会保障转移支付的测算和评估工作，规范数据统计、因素选择、指标设计、模型测算及监管跟踪等全流程环节是当务之急。首先，确立社会保障转移支付测算评估的基本原则，既要遵循均等化的核心目标，也要兼顾政府主管机构的数据资源和业务能力；其次，加强社会保障领域的社会调查、数据采集、数据发布、统计口径标准化工作，提供完备的宏观经济统计和社会保障统计等基础性数据资料，优化社会保障预算科目设置并按照“全口径社会保障支出”进行统计；其三，统一社会保障转移支付的标准体系，根据基础性、兜底性、普惠性、均等化的基本社会保障要求，在全国范围内对各保障项目设置相对统一或可比的基本待遇清单和支出标准；其四，细化测度模型来精确计算社会保障转移支付额度，重点规范因素法中因素的选择及权重的分配；最后，定期评估区域社会保障财政均衡状况及转移支付的均等化效应，改进仅基于简单行政和地理区划的区域比较方式，参照精准识别后的地方社会保障财政紧迫困难程度来分档施策。
第四，强化社会保障转移支付的高效管理。社会保障转移支付的最终实现还需要运行机制和经办管理的高效配合。尽快完善从政策颁布向立法转化的决策流程，打通社会保障领域和转移支付领域的立法通路；鼓励财政部、人力资源社会保障部、国家医疗保障局、民政部等部门协同推进财政社会保障事务，强化跨区域、多部门、分类别的社会保障转移支付资源整合，完善社会保障转移支付从预算到决算的流程；着力克服“数据鸿沟”“信息孤岛”等问题，依托大数据、区块链等信息技术打造全国社会保障公共服务信息平台并纳入社会保障转移支付管理，建立社会保障转移支付基础数据库和人才培训机制等，对转移支付数据流、资金流和业务流数据开展有效监测。
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