摘 要：党的二十届三中全会对高水平对外开放体制机制作出重要部署，提出扩大劳务市场、资本市场、服务市场等的对外开放，建设具有更高水平的开放型经济新体制。服务业在全球经贸中的地位日益凸显，其开放程度对经济发展的影响不容忽视。近年来，我国服务业扩大开放成效显著，开放平台持续拓展、国际规则深入对接、外商投资提质增量，国际合作继续深化，成为构建新发展格局、推进新一轮高水平对外开放的重点领域。本文从政策支持、开放领域、外资成效三方面阐述当前我国服务业扩大开放的现状，结合实际，从结构、准入门槛、法律法规、数据安全视角分析面临的挑战，从加快服务业增量提质优结构、放宽服务业准入门槛清单、完善服务业开放制度强保障、健全服务业开放风险防控体系守安全等维度提出推动服务业高水平开放的对策建议。仅供参考。
关键词：服务业开放；高水平；准入门槛；增量提质；高质量发展
中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2025）02（a）--04
在全球经济竞争中，服务业竞争力越发重要，日益成为推动经济增长和创新的主要动力。2008年金融危机后，发达国家推动再工业化与新工业革命，产业链供应链格局调整加剧了制造业的竞争，加之疫后世界经济复苏乏力，跨国企业更倾向于选择轻资产化投资，全球外商直接投资向服务业流动趋势增强，显著表现为全球服务业吸收外商直接投资比重上升。这一数值从2009年的7000亿美元增至2022年的超1万亿美元，占全球外商直接投资比重从49.2%跃升至58.4%（林梦，把握服务业高水平开放着力点，经济日报[N]，2024年2月27日第10版），创历史新高。伴随全球化和我国经济结构的优化，服务业扩大开放成为我国经济高质量发展的必选题。
1 我国服务业扩大开放的现状
2023年，我国服务业增加值占GDP比重达54.6%，服务业发展对经济增长的贡献率超60%，成为扩大开放的重要领域，在构建新发展格局等方面发挥着越来越重要的作用。
1.1 政策支持不断加强
一是制度型开放稳步扩大。结合高水平经贸协议谈判，积极对标国际规则，参与规则制定与修改，持续深化体制机制改革，推动国内规则与国际通行规则相适应，提升贸易和投资的便利性。2023年，中央经济工作会议提出拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口，放宽电信、医疗等服务业市场准入；党的二十届三中全会强调全面实施跨境服务贸易负面清单。相关制度的开放为负面清单之外的资本依法平等进入国内市场扫清制度性障碍。截至2023年底，已有11个省市被纳入国家服务业扩大开放综合试点，推出1300多项试点任务，开放领域拓展到科技、电信、金融、文化旅游等13个重点领域。二是公平透明投资环境不断优化。建立透明且稳定的制度框架，减少不确定性，更大程度增强国内外投资者的信心。2024年6月，国务院常务会议强调，要一视同仁支持内外资企业参与大规模设备更新、政府采购和投资等。积极回应了外资企业的诉求和顾虑，为外资企业和外资进入提供了一个公平、透明、预期稳定的营商环境。三是中外人员交流渠道持续畅通。通过宣布单方面免签政策、互免签证安排、加快恢复国际航班等一系列政策措施，着力打通外籍人员来华交流堵点。从2023年中央经济工作会议上强调畅通外籍人员来华经商、学习、旅游堵点；到2024年6月国务院常务会议中指出打造“投资中国”品牌，修订发布新版《鼓励外商投资产业目录》，提高外籍人员工作便利度；再到针对外籍人员来华生活工作，出台一揽子政策支持，为来华投资和交流人员尽可能提供便利。国务院办公厅于2024年3月印发《关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》，旨在加快推进境外银行卡受理设备软硬件改造；商务部汇编涵盖办理住宿、银行卡、社会保险及乘坐交通工具等事项的《外国商务人士在华工作生活指引》等，一系列举措与一揽子政策均为中外人员的交流合作带来极大便利。
1.2 开放领域持续扩大
2024年，《政府工作报告》明确提出放宽电信、医疗等服务业的市场准入。多项针对性强且务实政策的出台，统筹推进了制造业、服务业的全方位开放，目前已涵盖至金融、电信、医疗、教育、文化、旅游等多领域。一方面，旅游业扩大开放进一步加速。通过持续优化免签政策，更大程度地释放跨境旅游活力，2024年3月14日起，我国对瑞士、爱尔兰、匈牙利、奥地利等6个国家持普通护照人员试行免签政策，外籍人员入境更为便利。同时，从5月15日起在沿海省份全面实施外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策，可从大连、连云港、温州、舟山、广州、深圳、北海、天津、上海、厦门、青岛、海口、三亚13个城市的邮轮口岸免办签证整团入境停留，停留时间为15天以内。为支持邮轮旅游发展，还将以上前7个城市的邮轮口岸新增为中国过境免签政策适用口岸，方便符合中国过境免签政策条件的外籍旅客乘坐邮轮过境（关于全面实施外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策的公告，国家移民管理局公告2024年第4号，2024.5.15.https：//s.nia.gov.cn/mps/tztg/202405/t20240506_1809.html.）。另一方面，金融市场对外开放不断深化。放宽金融服务业市场准入限制，持续推动金融对外开放。具体放宽投资额度、持股比例、进入领域等限制，取消合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者的投资额度限制；取消银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制；取消企业征信评级、信用评级、支付清算等领域的准入限制等，持续拓宽金融领域开放的广度和深度。中国证监会还为渣打证券（中国）有限公司、联博基金颁发了《经营证券期货业务许可证》。同时，我国积极推动服务业双向开放，鼓励国内企业走出去拓展国际市场。
1.3 吸引外资成效显著
服务业开放既充实了利用外资的规模，又带来了先进技术和管理经验。一方面，服务业进出口规模持续增长。2023年，我国服务进出口总额创历史新高达65754.3亿元，同比增长10%，其中出口26856.6亿元，下降5.8%，进口38897.7亿元，增长24.4%。2024年以来，服务贸易依旧保持较快增长势头，从一月至五月，服务进出口总额30219.6亿元，同比增长16%，其中出口12195.6亿元，增长11%，进口18024亿元，增长19.6%。这充分显示出我国服务业在全球复杂多变的经济发展环境下实现稳健增长的优势，服务贸易在国内外市场的发展颇为活跃。另一方面，服务业内部结构得以优化。高附加值、高技术含量的知识密集型服务贸易增长速度较快，服务业结构不断优化升级。2023年，知识密集型服务进出口总额27193.7亿元，同比增长8.5%，其中出口和进口额度分别为15435.2亿元和11758.5亿元，分别增长9%和7.8%；知识密集型服务贸易顺差3676.7亿元，同比扩大423.5亿元；旅行服务进出口14856.2亿元，同比增长73.6%，其中进口增长74.7%。（新华网，商务部：2023年服务进出口总额65754.3亿元 同比增长10%，2024-02-01https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1789658624787640388amp;wfr=spideramp;for=pc.）知识密集型服务贸易成为服务贸易发展的新趋势和新引擎，特别是知识产权使用费等的增速加快。服务贸易与货物贸易、数字贸易成为我国贸易强国建设的“三大支柱”。
2 我国服务业扩大开放面临的挑战
2.1 服务业发展水平不高，结构不优
一是服务业增加值占比不高。与发达国家相比，我国服务业增加值占GDP比例优势不明显，发达国家这一比重超70%，美国和欧盟27个国家分别达到80%、78%；我国2023年为54.6%。二是高端服务业发展不足。金融、科技、咨询、设计等高端服务领域与国际先进水平仍存在差距，创新与竞争力相对较弱，具有国际影响力的品牌和企业有限，国际竞争力不强。2023年，我国服务贸易逆差12041.1亿元，服务贸易逆差主要源于旅行服务、知识产权使用费、保险等项目，高端服务发展不足掣肘了对外出口的能力。三是服务业与制造业融合不深。制造业服务化是产业升级的重要方向，就当前发展而言，我国制造业与服务业融合程度有待加强，目前我国生产性服务业占GDP比重约18%，而美国和欧盟这一比值为56%和39%，需要在充分发挥生产性服务业对制造业支撑作用上下功夫。
2.2 服务业准入门槛严格，限制较多
一是严格的资质要求。在文化、医疗、教育等服务领域，外资企业需要满足一系列复杂且严格的资质条件，如注册资本、经营年限、特定的技术标准、专业人员资质等，较高的准入门槛使许多潜在市场参与者望而却步，不利于形成有效的市场竞争机制和激发创新活力。二是繁琐的审批程序。服务业企业在进入市场时，往往面临冗长、复杂的审批流程，涉及多部门多环节，市场主体耗费大量时间精力，增加企业运营成本，如教育、医疗等行业的外资进入仍面临较严格和繁琐的审批程序，即便相关限制措施已清零，但实际操作中仍存在如外资金融机构经营范围受限、批复时间久等堵点，一定程度阻碍了优质服务资源的引进和行业充分竞争。三是与新业态匹配度不够。随着新经济、新业态的不断涌现，现有准入门槛未能及时跟上形势变化，对一些创新型服务业的发展形成制约，同时也易造成市场分割，不利于资源优化配置和服务业质量整体提升。OECD调查显示，我国服务业开放程度普遍低于发达经济体，其中在增值电信、医疗健康等服务业领域开放进程较为滞后，与全球服务贸易和投资合作发展形势尚不适应。
2.3 服务业开放领域的法律法规不完善
一是关键领域法律法规更新速度未能跟上行业发展步伐。我国已在诸多服务领域放宽了市场准入限制，但快速变化的市场环境和业务模式，不断在提出更高更新的要求，如金融科技的快速发展，数字货币、移动支付、网络借贷等新兴金融业务不断涌现，相关法律法规未能及时出台，存在一定的滞后和不适应，导致存在监管漏洞和风险隐患；再如在电信领域中，5G技术的广泛应用带来了物联网、工业互联网等新业务形态，现有法规在频谱资源管理、网络安全保障等方面可能无法完全涵盖涉及的所有应用场景。二是现有法律法规与国际规则衔接不够紧密。部分法规在市场准入规则、知识产权保护涵盖范围和赔偿标准、数据跨境流动规则，以及竞争政策等方面，与国际通行规则仍存在一些不同之处。例如，我国在某些服务领域的准入条件、审批程序等规定较为复杂和严格，同时知识产权的执法力度和保护范围与国际规则还存在差距等。
2.4 服务业开放引发产业和数据安全风险
一是服务业开放可能引发的产业安全风险。主要表现为外资对关键服务领域的控制、产业供应链依赖增强、技术依赖和产业升级障碍，若在某些关键服务领域外资大规模进入和并购，则对国内企业市场主导权带来较大影响；而服务业的扩大开放促进了国内外市场的互联互通，加深产业之间的相互依存，一旦国际供应链出现中断或波动，或将对国内服务业产业造成冲击；同时开放过程中对国外先进技术的过度依赖可能在一定程度上抑制国内自主创新，阻碍产业升级和核心竞争力的培育。二是服务业开放可能引发的数据安全风险。数据成为关键生产要素和战略资源，然而数据的广泛流动和共享也存在安全隐患，主要表现为数据跨境流动风险、数据存储和处理安全隐患、数据分析和利用的潜在威胁，服务业开放中涉及数据跨境传输，存在数据泄露、滥用、窃取等风险，对个人隐私、企业利益和国家安全构成威胁；外资服务企业在国内发展中涉及数据存储和使用，增加，数据安全管理难度，跨境数据流动存在监管空白和执法困难等情况，且不同国家和地区数据处理技术和标准不同，导致数据处理中存在安全漏洞。此外，商业目的的数据滥用不可小觑，一些企业为追求商业利润可能过度收集、分析和使用个人数据，侵犯消费者隐私；政治目的的数据滥用更是需要严守，要谨防一些国家或组织通过获取和利用服务数据，进行政治干预和情报收集。
3 推动我国服务业高水平开放的对策建议
3.1 加快服务业增量提质优结构
一要继续扩大服务业规模。加大资金支持力度，设立服务业转型升级专项资金，对重点领域和项目给予财政补贴和奖励；鼓励金融机构创新金融产品和服务，为服务业企业融资提供便利；建立风险投资机制，引导社会资本投向服务业创新领域；完善政策支持体系，制定具有较强针对性的产业政策，明确服务业转型升级的重点方向和支持措施，加强部门间政策协调，形成政策合力；做好后期政策评估，根据实际推行效果及时调整完善政策，确保政策时效性。二要推进服务业提质增效。加强技术创新和应用，加大对服务业的研发投入，加强企业与研发机构的合作，助力基础研究取得新突破；通过培育技术创新示范企业，推广成功经验和先进技术应用模式；优化人才培引机制，调整教育结构，加强高校与企业的合作与交流，培养适应服务业转型升级所需人才，包括培养具备跨学科知识和技能，能够熟练掌握数字化工具和技术，如大数据分析、人工智能、云计算等，能够运用数字化手段提升服务质量和效率的人才，以及了解国际市场规则且具有国际视野的国际型人才等。三要推动先进制造业和现代服务业深度融合。针对重点领域和关键环节出台相关政策，引导制造业企业加强传统产业的数字化改造。例如，山西转型综改示范区和福建宁德东侨经济技术开发区等国家发展改革委确认的“两业融合”试点区域，在推进产业数字化、高端化、服务化和融合化发展中探索出很多值得借鉴的经验和模式，还可通过推广共享生产平台、智能工厂、柔性化定制等模式助推服务业与制造业融合发展。
3.2 放宽服务业准入门槛瘦清单
一要简化审批流程，提高审批效率。持续对现有审批制度进行全面梳理和优化，去除不必要的审批环节和前置条件，合并重复审批事项；利用信息技术，推行在线审批和电子政务，实现审批信息共享和互联互通，减少企业办事次数和降低制度性交易成本；加强审批部门间协同合作，推行“一站式”审批服务窗口，压缩审批时长提升效率。二要深入推进市场化改革，持续提升外资市场准入质效。要合理缩减外资准入负面清单，分类放宽准入，2024年8月1日印发的《关于完善市场准入制度的意见》中提到，对不涉及国家安全和社会稳定的服务业行业可逐步取消准入限制，对涉及重要民生领域的如教育、卫生、体育等行业，稳妥放宽准入限制。要持续进行政策引导和激励，鼓励外商投资投向现代服务业等关键领域，推动科技、商务、金融服务等领域开放举措的全面落地，深化增值电信、教育、医疗健康等领域开放力度；进一步清理外资准入负面清单之外的限制，提高利用外资质量。三要密切关注国际服务业发展新趋势新业态，建立动态评估机制。加强与业界沟通与合作，与服务业企业、行业协会、专家学者等建立长期联系及长效合作机制，举办座谈会、研讨会、圆桌会等，及时听取业界需求及建议，为政策制定提供参考；定期对服务业扩大开放的效果进行评估，根据评估结果及时调整政策和措施，对数字经济、共享经济等新业态，可采取灵活监管方式鼓励其创新。
3.3 完善服务业开放制度强保障
一要加强立法调研，完善相关法律法规。针对不断涌现的新服务模式和业态，如数字金融、在线教育、远程医疗等，以调研为基础推进相关法律法规的制定和完善，明确各领域的市场准入规则、经营规范、监管要求和法律责任等，确保法律的及时性和有效性。同时，基于服务业发展速度快的特点，重视法律法规的前瞻性和灵活性，预留一定空间，以便对可能出现的新情况和新问题进行及时调整；明确界定各执法部门在服务业开放领域中的职权范围，将责任落实到具体部门和人员，避免出现重叠执法和空白执法。二要加强对国际规则的研究与借鉴，构建高标准服务业开放制度体系。积极参与国际服务贸易规则的制定，将国际先进经验做法引入国内法律法规，加强内外标准对接和资质互认机制的构建，进一步提升服务贸易自由化、便利化水平；依托自贸试验区、海南自由贸易港、国家服务业扩大开放综合示范区等开放平台，重点在跨境服务、数字贸易、知识产权、电子商务等贸易领域积极对接国际高标准规则，创新推出与国际高标准经贸规则对标的制度成果，积累规则对接经验，推动我国在制度型开放合作中赢得主动。
3.4 健全服务业开放风险防控体系守安全
一要建立和完善风险评估机制。定期对服务业开放所涉及领域进行全面风险评估，全面覆盖市场风险、政策风险、法律风险、技术风险等方面；成立专门的风险评估团队，成员涵盖经济学家、行业专家、法律学者等，通过科学规范的方法及模型进行专业化评估和评价；建立风险数据库，收集和整理国内外服务业开放所涉及的风险案例及数据要素，为评估提供参考。二要构建和完善服务业产业安全监测指标体系。对重点行业的市场份额、关键技术、核心数据等进行实时监测，并建立和完善预警机制，当监测指标达到预设风险阈值时，及时发出警报并启动相应处理程序；制定服务业开放风险应急预案，明确在突发风险事件下的应对流程和责任分工，并定期进行应急演练，提高应对风险的实战能力。三要制定严格的数据安全管理法规并持续跟踪优化。明确数据的收集、存储、使用和跨境传输规则，加强网络安全防护能力，防范数据泄露和网络攻击；建立数据分级分类管理制度，对敏感数据进行重点保护。
4 结语
我国服务业近年来在开放与合作方面持续深化，并成为国际经贸规则重构的重点领域，外商直接投资持续流向服务业，服务贸易自由化水平和质量得到显著提升。短期来看，服务业对外开放对经济增长可带来较大拉动力；从中长期来看，高水平的对外开放对经济转型升级的积极作用持续增加。因此，要梳理和正视服务业扩大开放面临的挑战，并采取积极策略打通堵点，畅通体制机制障碍，推动服务业高水平对外开放，增强经济发展韧性。
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