摘 要：中缅印度洋新通道作为破解“马六甲困局”及推动西南地区与印度洋互联互通的战略支点，其建设成效对深化中国与环印度洋地区的合作意义深远。本文基于制度性交易成本理论，构建了“口岸设施-交通网络-双边关系”研究框架，深入分析跨境基础设施联通中的制度摩擦机理。研究发现，通道建设面临三重制度性约束：口岸开放梯度差异导致的要素流动壁垒、跨境物流体系协同不足引发的运输效能衰减以及金融软联通缺位造成的跨境结算障碍。本文提出，通过“重构口岸协同开放机制-设计要素流动制度-创新金融合作模式”的协同治理路径，有效突破“软硬联通”。本文揭示了南南合作框架下制度摩擦的生成逻辑，为跨国通道建设的制度创新提供理论依据，并为“一带一路”共建国家设施联通和协同治理提供了可行方案。
关键词：中缅印度洋新通道；跨境基础设施；制度摩擦；协同治理；制度性交易成本
中图分类号：F741 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2025）04（b）--05
1 引言
中缅印度洋新通道，西起中国内陆地区，经云南过缅甸腊戍、曼德勒等地，从缅甸皎漂港或仰光港进入印度洋，整体线路呈“双Y字形”布局。中缅印度洋新通道是西部陆海新通道和“一带一路”的重要组成部分，北上可接丝绸之路经济带，南下可连21世纪海上丝绸之路；从云南瑞丽或孟定清水河口岸出境到缅甸腊戍、曼德勒至仰光，可直达孟加拉国吉大港，联通印度洋经济圈，是连接珠三角、长三角、中国成渝地区双城经济圈和中缅经济走廊的战略通道。新通道相比从东部地区绕道马六甲路程缩短4180公里、时间节省21天，是中国陆路直达印度洋最安全便捷的通道。新通道建设对于推动中国与东盟、南亚、中亚、欧洲等国家的经贸往来与区域合作，提升西部地区在国家发展、沿边开放中的战略地位意义重大。新通道不仅比传统太平洋航线更接近欧洲、中东、印巴和非洲市场，变西部地区“内陆”为“面海”，有机会扭转西部地区长期依赖东部出海口“西货东出”的区位劣势，还能通过降低运输成本使得产业在西部地区集聚，形成大规模市场优势，更好联结西部地区和新通道沿线环印度洋地区，推动西部省份融入“双循环”，构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局[1]。同时，新通道所经环印度洋地区承载着全球约70%的石油运输和40%的货物运输，是世界上最重要的海上贸易通道。新通道的建设具有实现中国海上战略通道多元化、超前适应全球产业链供应链重构、有效缓解马六甲海峡压力的重要意义[2]。
现有文献对跨境基础设施联通中的制度摩擦与协同治理相关研究主要有三方面：首先，跨境基础设施联通的战略价值研究。在区域经济层面，通过铁路、公路、港口等硬联通建设可显著缩短运输距离、降低物流成本[3]，提升区域物流网络效率[4]。在战略布局层面，交通基础设施是“一带一路”倡议的重要载体，具有市场规模扩大效应，承担着构建全球战略交通网络、重塑世界经济地理的关键使命[5]，对于中国西部而言，跨境通道建设能促进产业梯度转移[6]，推动区域经济增长[7]。其中，印度洋方向通道建设呈现显著的地缘战略意义，不仅有利于形成中国经印度洋通往大西洋的陆海联运新航线，打造联通中国和欧亚的“通道命运共同体”[8]，重构西部地区“末梢-前沿”的开放格局[9]，更成为破解马六甲海峡困境、“托底”全球物流极为重要的选择[10]。其次，跨境基础设施联通中的制度摩擦。一是制度环境异质性是构成摩擦的基础。国家间存在要素禀赋、资源配置、产业管理、海关检验检疫、边境管理政策[11]以及文化理念、意识形态不同带来的制度差异[12]，形成制度性摩擦。二是利益博弈加剧制度摩擦。基础设施项目的正外部性分布不均，导致参与主体在利益分配、风险分担等环节产生策略性博弈[13]。三是大国地缘竞合形成制度干扰。域外大国通过规则输出、标准竞争制造制度壁垒，展开基建竞争[14]。最后，跨境基础设施联通的协同治理。协同治理研究呈现“主体-机制-效能”的分析框架：在治理主体维度，强调多元主体协同推进[15]。在机制创新层面，学者提出制度嵌套、规则互认等解决方案[16]。效能提升研究则聚焦要素流动，产业融合[17]。值得注意的是，现有研究对发展中国家间协同治理的特殊性关注不足，为本文基于南南合作视角的研究提供理论突破空间。本文针对性地提出协同治理创新路径，不仅从学理层面拓展了跨境经济走廊研究的理论边界，突破传统硬联通与软联通二元割裂的分析范式，更在实践维度架构了“机制重构-制度设计-协同发展”的解决方案，为跨境通道建设的常态化运营与可持续发展提出可操作的政策组合。
2 中缅印度洋新通道建设现有布局
第一，主通道线路逐步贯通。中缅印度洋新通道现已形成3条主要线路，中缅清水河通道、中缅瑞丽通道和中缅猴桥通道。其中，前两个通道被云南省委、省政府列入云南省“五出境”通道。铁路方面，境内昆明至大理段200公里时速铁路、大理至临沧段160公里时速铁路已通车，临沧至清水河段铁路作为研究建设项目纳入国家“十四五”铁路发展规划，大理至保山段140公里时速铁路已通车；境外缅甸木姐至曼德勒、皎漂港铁路尚处于论证阶段。公路方面，境内昆明至清水河高速公路的昆明-临沧段已建成、临沧—清水河段即将竣工，昆明至瑞丽高速公路全线通车，境外缅甸腊戌至曼德勒高速公路正积极推进建设，缅甸木姐至曼德勒高速公路正开展前期工作。水运方面，缅甸第一大河伊洛瓦底江全长2170公里，连接缅甸核心区和中心城市曼德勒、仰光，可通达印度洋，常年通航能力在500吨左右，丰水期能达到3000吨，中缅伊洛瓦底江陆水联运项目正在加快推进（见表1）。
第二，交通网络日益完善。目前，境内铁路和高速公路已经基本形成了从昆明到临沧的快速通道，临沧至清水河口岸的铁路和高速公路也在规划建设中。境外铁路和公路则主要依赖于缅甸的米轨铁路和二级公路，从清水河口岸经登尼、腊戍、曼德勒到达仰光港和皎漂港，其中清水河至登尼的二级公路于2014年建成通车，其他路段仍在规划或建设中。仰光港和皎漂港是新通道出海港口，分别是缅甸最大港口、中国与中东原油之间首个陆上入口和港口终端。瑞丽口岸、临沧口岸和猴桥口岸是中缅边境的主要口岸，分别是人员、车辆、货物流量最大的口岸，国家级边境经济合作区，以及中缅贸易的重要前沿。
第三，通道多层次运力布局不断优化。大临铁路已具备初期918万吨/年（40～45万标箱/年）货运能力，中远期可实现1281万吨/年（55～60万标箱/年）运输目标，并规划通过增排车组满足实际需求。与之配套的临沧至仰光公路运输网络当前可实现年运输量匹配大临铁路运能，中远海运集团同步规划建设3740万吨/年的海运保障能力。沿线关键节点中，临沧火车站配备3900平方米现代化仓储设施，年货运处理能力达180万吨（8.18万标箱/年）；清水河口岸近年稳定保持百万吨级年通关规模；仰光港作为区域航运枢纽持续升级扩建，规划年货物吞吐量将提升至6600万吨。各运输单元通过能力持续优化，共同构建复合型国际物流通道。
第四，运输效率显著提升。目前，该通道已经开辟了包括全程公路、水陆联运、公铁联运和全程铁路等多种运输模式。从重庆到杰贝阿里港，通过中缅印度洋新通道，全程8450公里，耗时18天，运输距离比传统路径缩短4181公里，运输时间节省21天，运输成本每箱节省700元。仅考虑运费（不包含集装箱使用费、通关费用、运杂费、保险费等）情况下，仰光至清水河口岸每吨运价为350～400元/吨，集装箱使用费、运杂费按照3%，20英尺集装箱按22吨货物测算为7700～8800元/箱左右，临沧至重庆按照铁路集装箱的运价1500公里*4.6元/箱/公里=6900元，总计15700元/集装箱。加上集装箱使用费和运杂费等费用后，相比临沧至重庆的传统物流路径，运费成本降低约20%，形成了具有“成本-时效”双重优势的物流解决方案（见表2）。
3 中缅印度洋新通道建设的制度摩擦
3.1 口岸开放梯度差异与运力释放不足
一是区域发展差异的结构性矛盾。中缅边境口岸呈现显著的非对称开放特征，缅甸北部接壤地区受地方武装割据、基础设施薄弱与产业空心化三重约束，形成“中心-边缘”发展断层。以临沧边境经济合作区为例，设立12年来仍面临“政策悬浮”困境：跨境产业协同体系尚未突破“飞地经济”范式，境内境外资源要素配置存在制度性错配；同时，口岸功能定位存在央地政策偏差，孟定清水河口岸虽是国家一类口岸但开放程度不高，南伞口岸、永和口岸是省级开放口岸，未被赋予口岸的全面功能，导致“通道-枢纽”功能转换受阻。二是跨境枢纽口岸基础设施面临“物理-数字”二元锁闭的系统性制约。清水河口岸空间与荷载能力双重滞后，物理瓶颈等阻滞机制导致系统效能乘数衰减。首先，南帕河界河桥使用年限近30年，地面凹陷约4公分，货物承载能力仅20吨，大型货物需分车运输，且人货混运，交通拥堵，已被评定为4级危桥。老口岸片区电力改造、查检大棚等实施进度缓慢，通过货运通道出入境造成车辆交接环节增加、下雨无法查检，导致临时性拥堵。其次，智慧口岸建设面临复合型发展障碍，监管场所狭小，智能设备尚未配备；口岸各单位信息互联互通程度不高，影响通关效率。硬件与软件的双重缺陷导致口岸效率提升的“双锁效应”。三是物流成本不可控，形成“通道不经济”现象。运输体系非规范化操作流程、运费定价离散化、道路建设结构性效率约束等因素叠加，使得通道经济效率损耗加大。一方面，运输成本高且不稳定。缅甸过境税制存在“多重征收”特征，货物过境缅甸要征收不少于5%的过境税和地方税，且过境缅甸还需申请过境进出口许可证，等待时间近一个月，叠加非标准化运输作业模式，采用“掏箱”或“甩挂”等方式对跨境运输进行换乘，增加运输时间和费用。此外，缅甸地方势力盘根错节，陆路运输收费缺乏统一标准，成本不可控。另一方面，道路建设落后。境内临沧至清水河铁路建设仍在推进，货物运输大段依托公路；境外缅甸高速公路仅有曼德勒-内比都-仰光1条，部分路段为沙土路面，临沧至仰光段公路运力低、成本高、运速慢；清水河至腊戍至曼德勒高速公路、铁路项目推进困难。
3.2 要素跨境流动的制度性壁垒
一是劳动力要素的流动性约束，跨境劳务合作陷入“制度真空”困境。中缅双边尚未建立劳务合作制度框架，导致“三难困境”：首先，缅甸劳工准入的资质认定难，对持“边通证”入境人员在中国务工无明确规定，且缅甸官方证件办理困难。其次，跨境运输的资质互认难，中缅尚未签订汽车运输协定，国内其他地区司机无法进行跨境运输，过境货物和人员只能在国门接驳和转乘，车辆无法深入内地城市，跨境运输不便。最后，人才流动的配套保障难，外籍劳工入境务工登记及培训要求和程序繁琐，外籍劳工规模化引入困难。制度缺位导致要素市场呈现“国内循环强、跨境循环弱”的二元结构。二是人力资本积累的负向循环。云南教育回报率较全国均值低7.59%，职业教育专业设置与通道建设需求匹配度低。由于人力资本供给的结构性失衡，教育资源匮乏，人才政策不够完善，形成“低技能锁定”效应，制约了人力资本的流入，区域人力资本流出量超过人力资本流入量。培养、引进人才受到经济条件的制约，形成了经济发展与人才吸引相互制约的“怪圈”；大量由缅入滇人员的经济能力弱且受教育水平低，主要在劳动密集型行业产业集中务工，形成就业不充分或低工资人群集聚现象。三是贸易制度的非对称性障碍。由于缺乏第三国货物过境协议，新通道过境贸易仍采用“一事一议”，需上报缅方高层签字审核，货物的流通和交付受限，制约与环印度洋地区贸易网络，形成过境贸易的“行政性壁垒”。另外，缅方获中国海关检疫准入的农产品种类较少，目前仅有大米（精米和碎米）、水果（9种）、经济作物（2种）三项农产品获中方检疫准入许可。双边可贸易商品不对称，形成进出口商品目录的“制度性错配”。如缅甸允许口岸出口中药材，但临沧各口岸缺少进口中药材的资质，货运品类受限。多重壁垒叠加，导致贸易潜力释放率不足。
3.3 跨境金融合作的制度性梗阻
一是货币合作的制度演进迟滞。中缅两国贸易一直处于顺差状态，受战争影响缅甸外汇收支失衡，加剧外汇资源短缺，目前缅甸实行人民币强制结汇制度形成价格扭曲，官方和民间汇率相差近一倍，出口商品成本提高。由于中缅尚未签署本币互换协议，本币互换协议缺失导致货币锚定效应弱化。双边金融业务推进缓慢，缅甸内陆地区对人民币流通限制较多，金融合作层级难以提升。二是金融基础设施的制度性缺口。中国是缅甸重要的贸易伙伴，缅甸央行在推动民生相关需求方面人民币资金需求较大，然而金融基础设施的落后制约了双方经贸的深度合作：一方面缅北地区只开设了一家官方银行，即缅甸经济银行，金融机构网点少，金融基础薄弱，中缅边境金融创新、金融服务等推进工作所涉及的金融部门及政府相关部门目前尚处于各自探索阶段，金融地理的“中心-外围”结构，导致资金流转效率低。另一方面，对缅清算主要以NRA（境外机构在中国境内银行开立的结算账户）账户为主，CIPS系统主要清算缅央行48/2021号公告划定的边境区域人民币资金，人民币NRA账户开户困难。
4 推进中缅印度洋新通道协同治理的制度创新路径
4.1 口岸协同开放机制的重构
一是边境经济合作区的制度创新。首先，构建“双边共治型”边境经济合作区。针对边境经济合作，可采用“共同管理、收益分成”的治理模式。制定跨境空间规划协调机制；创新“飞地经济2.0”模式以及实施“负面清单+特别管理措施”制度，通过制度性开放实验，探索服务贸易自由化先行区。其次，提高中缅陆路边境口岸开放程度。推动中缅两国商签口岸扩大开放谅解备忘录，将孟定清水河口岸（包括144附3通道）扩大开放为国际口岸；推动南伞口岸扩大开放，争取中缅两国达成外交一致意见，将南伞口岸升格为国家开放口岸。二是口岸基础设施系统性重构。通过多元路径实现口岸功能进阶。（1）完善口岸基础设施建设。设立专门的通道或设施，共同推进实现南帕河界河桥的“人货分流”系统；构建“查验设施效能提升矩阵”加快查验大棚、电力设施改造、网络升级等项目的实施；加快清水河口岸综合性指定监管场地评估审核，协调完善缅方清水河口岸基础设施，建设集装箱堆场、换装场。（2）加快推进口岸智慧化建设，提高运行效率。（3）降低路运成本。与缅商定新通道收费标准，确定使用从价税或从量税的标准，明确运输成本。（4）提升通道效率。国内启动建设临沧临翔区至清水河铁路项目，补齐交通物流短板，使铁路直通边境。协调境外加快磋商合作建设清水河至腊戍至曼德勒的高速公路，促请缅方尽快启动清水河至腊戍铁路前期工作。
4.2 要素跨境流动的制度设计
一是畅通人车流动，实现要素供给常态化。聚焦供给体系构建，着力打通跨境要素流动通道。首先，畅通跨境劳工流动。在促进回流方面，尽快争取与缅甸政府就跨境劳务合作签订规范性文件，在中缅边境形成统一管理制度；推动劳工入境政策恢复和入境手续一次性办理。在劳工引入方面，鼓励境内涉外人力资源公司与境外人力资源机构实行1+N合作模式，推进市场化进程；建立边境口岸一站式外籍劳工管理平台；同时，协商双方公民在陆路口岸通行的条件和程序。其次，推动中缅两国商签跨境运输协定。与缅商签汽运协议，实现双边跨境运输车辆点对点直达。建立互换车辆机制，合法备案车辆可深入两国境内。同时，打造海公铁跨境联运示范通道，按照“先行先试”“特事特批”的方式允许新通道车辆办理相关手续，打造双边车辆跨境运输正常通行试点。二是构建口岸经济生态优化与人力资本增值协同机制。创新人才培育体系，推进“文化适应性培育-产教融合创新-终身学习生态”三维联动，基于人才培养与产业发展进行统筹融合，构建满足边境地区不同国籍身份、宗教信仰、文化背景、受教育程度的人才培养体系，建设边境特色人才引力场域。发展口岸经济，建立健全口岸人才吸引和激励机制。制定针对边境民族地区的人才引进政策，提供税收优惠、住房补贴和教育支持等福利。三是扩大双边开放，促进货物贸易便利化。两国特许经营下，双方企业先行合作，允许企业先实现第三国过境运输，逐步推动第三国货物过境，可考虑新加坡、印度等企业参与，扩大新通道海运港口国家辐射范围。四是拓展可贸易的货物品类。与缅甸建立更紧密的经贸合作机制，减少贸易壁垒和税收障碍。如积极争取获得口岸进口中药材的资质，或与缅甸相关部门合作设立检验检疫机构。
4.3 金融协同发展的制度安排
一是加强双边金融合作，扩大人民币使用范围。作为应对FATF制裁、美元清算渠道不畅的反制措施，缅甸积极推动“去美元化”，缅甸央行已宣布批准将人民币纳入国际贸易结算与直接兑换的货币范围，允许开立人民币结算账户、使用人民币进行跨境结算。应以此为契机，推动中缅两国尽快商签双边本币互换协议，畅通人民币回流。推动开展中缅银行间联合汇率报价、适时推动双边企业在跨境贸易和投资领域的人民币结算，规范沿边金融市场。进一步加大金融合作力度，助力双边经济和金融活动发展，促进贸易和投资便利化。二是提供特色金融服务，破解中缅结算掣肘。近年来，中缅两国政府有不少高层互动，继续深化在“一带一路”和共建中缅经济走廊方面的共识。在缅甸央行为“去SWFIT化”迫切推动CMB-NET与CIPS系统直连背景下，一方面可以在缅甸主要口岸如木姐和清水河等地设立中资银行分支机构，为跨境贸易提供直接金融服务；引进具备离岸业务资质的商业银行，设立边境网点并开展离岸业务。另一方面可以利用仰光中行与仰光工行已经成为人民币跨境支付系统（CIPS）直参行的有利条件，推动中国人民银行与缅甸央行合作，推广CIPS系统使用范围，增加缅甸参与机构，提高跨境人民币清算效率。
本文通过制度分析框架揭示了中缅印度洋新通道建设面临的多维制度摩擦，其本质是跨境治理体系与区域经济合作需求间的结构性矛盾。口岸开放梯度差异、要素流动制度壁垒与金融合作滞后构成“三位一体”的制度阻碍。研究突破传统地缘经济分析范式，构建“制度摩擦-协同治理-效能提升”的逻辑框架，为跨境通道建设提供了新结构经济学视角的解释路径。
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