【摘要】行政事业单位资产是我国政府资产主要组成部分， 其资产管理效果会影响公共服务的质量。法规政策是资产管理实践的直接依托， 完整的政策体系不仅为行政事业单位资产管理奠定法律基石， 也为行政事业单位资产管理实践提供指引。通过梳理预算管理类、 财务管理类和资产管理类三大类政策， 发现资产管理政策间存在资产概念范围差异、 内容不统一、 主体责任不明确等不协同问题。根据我国高质量发展和提升政府资产管理绩效的目标要求， 资产管理政策体系应与预算管理、 绩效管理和财务管理建立协同关系， 统一规范资产概念、 范围， 明确资产管理目标， 优化资产管理维度， 从而形成纵横协同和可操作性强的政府资产管理政策体系。
【关键词】行政事业单位；资产管理；法规政策；协同优化
【中图分类号】 F810.6" " "【文献标识码】A" " " 【文章编号】1004-0994（2025）07-0062-6
一、 问题的提出
行政事业单位资产是我国行政事业单位履行职能、 提供服务的重要物资保障， 构成政府资产的主要部分。形成行政事业单位资产的资金来源主要是财政资金。我国高质量发展要求政府及各部门要不断提高公共产品和服务质量， 同时要厉行节约提高资产管理绩效， 这对财政资金的供给和需求两个方面都提出了更高的要求。因此， 行政事业单位资产的管理既是财政资金管理的组成部分， 也是高品质提供公共服务的有效保障； 既有投入管理又有产出管理， 既是各行政事业单位内部财务管理的内容， 也是政府宏观层面资产配置预算管理的内容； 既涉及政府和纳税人之间的委托代理关系， 又涉及政府内部归口分级的管理关系， 可谓涉及面广、 意义重大。因此， 2018年12月《预算法》修订后， 国务院及各部委频繁出台关于政府资产管理的政策， 包括政府资产报告、 行政事业单位资产管理、 行政事业单位财务管理、 预算绩效管理、 政府会计等方面的制度， 这些制度都从不同层面规范了行政事业单位的资产管理， 旨在进一步保障政府各部门履职所需物资的同时， 提高财政资金管理绩效。然而， 这些政策在不同的时间由不同的部门制定， 是否能够有效规范我国行政事业单位的资产管理行为， 需要做出全面细致的研究。本文以政策协同为视角， 对行政事业单位资产管理体系进行研究， 以为优化资产管理政策提供方案。
随着财政资金管理改革的不断推进， 对政府资产管理的研究视角呈现出多元化局面。具体来说： 从公共产权视角研究政府资产治理体系（李建发等，2022； 张国清和白澎，2017）； 从预算管理视角研究将资产管理制度纳入规划预算制度（曹静韬，2019）， 建议编制行政事业单位资产预算（姜宏青和孙西茹，2022）； 从资产分类视角将政府资产划分为行政事业单位占有使用资产、 公益性资产、 政府投资资产和资源性资产（向书坚和罗胜，2017）； 从受托责任视角可以将政府资产划分为运营管理责任资产和代为管理责任资产（姜宏青和宋晓晴，2018）； 从政府资产持有状态或耗用方式视角可以将政府资产划分为行政事业单位占有使用资产、 企业国有资产、 社会公共资产以及自然资源资产（赵西卜和邵贞棋，2019）； 从资产来源和价值转移方式分类视角可以将政府资产划分为财政预算资金形成的资产、 事业单位控制和使用的资源性资产、 营利性资产、 事业单位托管的资产和其他资产（姜宏青和王安，2020）， 全面形成资产管理体系； 从控制与绩效评价视角建立资产使用的绩效管理与跨部门、 跨地域、 多层级互联互通的信息化协同和协作平台（高红和管仲军，2022）， 将政府会计改革与行政事业单位内部控制建设融入资产管理可以优化资产管理效率（凌华等，2021）， 通过“总量—配置—运营”三角范式界定三个核心资产管理层级， 确定各层级资产管理的管理目标和绩效指标， 为绩效评价实际操作提供可能（王雍君，2019）。然而， 鲜有学者结合政府财政资金管理政策研究资产管理体系的优化问题。行政事业单位资产管理是在政府制定的各项政策规范中建立实践模式， 政策是资产管理实践的基本依托， 因此， 基于政策研究资产管理的问题与优化成为本文的基本落脚点。
二、 行政事业单位资产管理的相关政策梳理
2014年颁布修订的《预算法》是我国财政资金管理政策变革的重要转折点， 为有效落实其实施， 政府债务管理政策、 预算绩效管理政策、 政府会计准则等陆续出台， 其中规范政府资产管理的政策主要包括预算管理类、 财务管理类、 资产管理类， 这三大类政策都不同程度涉及资产管理的原则和规范， 依托《预算法》的统驭性建立与财务管理相链接的资产管理核心地位。《预算法》虽然没有明确政府及各主体怎么管理资产， 但是明确了要进行债务预算和预算绩效管理的内容， 科学编制债务预算的前提是存量资产的“家底”要清楚， 只有这样， 增量的资产资金需求才能明确预计； 而预算绩效管理必须科学计算“投入”的价值量， 投入价值既包括当期流量的投入， 也包括存量资产的耗费投入。更进一步来说， 《预算法》要求全面公开财政预算资金信息， 而资产信息就是财政资金占用的表现形式， 也必须纳入信息公开范畴。因此， 为有效落实《预算法》， 围绕着资产管理的相关政策陆续出台， 既包括宏观意义上的权责发生制的政府会计和资产报告制度要全面核算和披露政府资产信息的规范， 又包括全方位、 全过程、 全覆盖（简称“三全”）预算绩效管理和预算管理一体化制度， 将资产信息纳入收支预算编制范畴， 也包括微观层面各行政事业单位关于资产的财务管理和专门的资产管理制度的规范与更新。形成分层次的政府资产管理规范体系， 各行政事业单位的资产管理成为整个政府预算管理和资产管理的基础性制度， 其管理体系的设计和信息体系的生成与披露直接关系到政府预算管理的质量和目标实现程度。按照三大类政策的内容， 本文将资产管理部分独立出来， 其框架体系可总结为图1。
归纳这三大类政策中有关资产管理规范的政策价值体现在： 一是基本建立政府资产管理的框架体系。图1为依据现行的政策梳理形成的行政事业单位资产管理政策框架， 包括资产管理目标和原则、 资产管理流程、 资产与预算管理的结合， 以及对资产管理行为提出了原则性的导向。二是初步在预算管理、 财务管理和资产管理之间建立联系。包括： 《行政事业性国有资产管理条例》规范了行政事业性单位资产的概念、 种类和管理范畴； 《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规范了部门单位资产管理的原则、 管理体系和生命周期管理程序； 《预算管理一体化规范（2.0版）》将资产信息纳入预算编制环节， 以提高预算编制的科学性； 《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》明确了资产管理为财务管理的组成部分， 形成了完整的流程或全过程管理； 《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（简称《资产报告意见》）中的国有资产管理报告制度明确了政府应向人民代表大会报告以国土、 产权为界的资产管理信息， 既包括实物量又包括价值量信息； 还有一些资产类的指导意见①， 具体规范了如何配置国有资产资源、 如何厉行节约以及如何盘活存量资产资源等， 指导实践中行政事业单位资产的预算、 核算、 控制和绩效管理行为。因此， 政府资产管理基本建立了多层次的政策规范体系， 初步建立了应将“政府资产管理”纳入政府预算管理的观念， 在强化资产管理意识、 完善资产管理内容、 优化资产管理行为、 报告资产管理信息等方面发挥了重要的作用。
三、 对现行行政事业单位资产管理政策的分析
（一） 相关政策对资产概念及范围的界定差异
三大类政策都对其所规范的资产做了界定， 本文对相关政策中规定的资产概念、 范围整理如表1所示。
经过对相关政策中资产概念和范围的梳理， 可以发现存在以下问题：
1. 资产界定的外延范围不统一。根据《资产报告意见》， 需要向人民代表大会报告的国有资产范围最为宽泛， 其原则是以国土、 行政区划为界的所有资产都在报告的范畴内， 其中包括行政事业性资产和国有自然资源。这意味着经济资源不论是否归行政事业单位控制或使用、 不论是否能够确认和计量， 只要在其行政区划内， 都在报告的范围内。资产管理条例拓展了行政事业单位的资产范围， 将其界定为“行政事业性国有资产”， 明确行政事业性国有资产属于国家所有， 实行政府分级监管。据此， 只要确定为国家所有， 无论何种形式的资产来源， 均属于其管理范畴， 既包括财政资金来源资产， 也包括不由预算财政资金形成但由行政事业单位控制、 使用或代管的资产， 如文物文化资产、 技术创新资产、 基础设施资产等。资产管理条例将资产外延扩大到所有由行政事业部门能够控制、 使用并且代管的资产。
资产管理办法同样按照资产来源对资产范围外延界定进行划分， 但明确管理资产为各级行政事业部门占有、 使用， 并且需要用货币计量的各类经济资源， 具有明显的服务性和周转性特征。
财务规则按照会计要素形式对资产进行分类， 将资产范围界定为各单位部门能够直接支配的资产， 行政单位财务规则与事业单位财务规则的区别在于事业单位财务规则取消了货币计量， 为事业单位如创新资产等类型资产的管理保留了改革空间。
综上可知， 现有政策对资产的界定范围如图2所示。
如图2所示， 《资产报告意见》要求的资产范围最为宽泛， 管理条例是行政事业性资产管理的纲领性文件， 应以此界定管理范围， 而管理过程中会出现空白地带或交叉地带。比如纳入资产报告制度和管理条例的某些资产由于不符合会计确认计量的规则， 不在财务管理和会计报告的范畴内， 但是按照资产报告制度和管理条例的要求， 属于单位的所有资产都要纳入报告制度中去， 这会导致会计报告形成的资产和基于资产报告制度形成的资产存在差异， 造成资产管理的无法协同。
2. 不同政策界定的主体责任不明确。资产报告中资产管理主体包括国有企业、 行政事业单位， 国有企业又分为金融性国有企业和非金融性国有企业， 行政事业单位又分为资源管理部门和其他行政事业单位。资产管理条例对行政事业性资产并没有进行责任部门界定， 资产管理主体应为各级行政事业部门， 也包括资源管理部门。资产管理办法将主体明确限定在占有、 使用资产的部门自身。同样， 财务规则也明确了主体为直接支配资产的主体本身。因为资产范围的不统一、 责任主体的不明确， 在资产管理过程中无法准确界定每一项资产的管理责任， 无法完整提供每个链条上的资产信息， 无法做到资产管理与绩效管理的充分结合。
（二） 相关政策对资产管理目标确立差异带来的局限性
目标是行动的准则和纲领， 目标不统一会导致行动缺乏一致性。本文对上述政策的资产管理目标进行了整理， 具体如表2所示。
《预算法》的目标是建立全面规范、 公开透明的预算制度。《关于全面实施预算绩效管理的意见》的核心内容是建立“三全”的预算绩效管理体系。预算管理虽不直接涉及资产管理问题， 但是要实现预算管理目标则需要与资产管理目标有效对接。从表2来看， 政策间资产管理的目标表达一是不统一， 二是比较笼统， 三是没有形成由宏观引领到具体管理规则的落实。例如： 管理条例要求健全国有资产管理体制， 加强行政事业性资产管理和监督， 目的是通过管理条例从法规层面对行政事业单位资产管理提供宏观性引领， 但落在资产管理本身目的性上， 又因内容规定过于笼统而无法支持资产管理目标的实现， 也无法实现行政事业单位资产管理办法中对目标的有效对接。使得目前资产管理政策目标设定以加强制度建设、 构建管理体系为重， 管理内容上也以合规性的权限审批为主， 没能从绩效层面反映资产配置和使用效益， 导致资产管理目标存在“重流程轻责任、 重实物轻价值、 重合规轻绩效”等问题。
（三） 相关政策对资产管理内容规定的局限性
现有的资产管理政策体系实现了预算管理、 财务管理和资产管理的部分结合， 具体呈现形式如图3所示。
图3显示， 三者间的关系包括： 部门预算与单位财务管理之间的交叉（阴影部分）是收入和支出管理部分； 行政事业单位资产管理包含在财务管理体系中； 部门预算管理不包括资产管理。从资产管理的视角来看， 这一政策规范体系仍存在以下问题。
1. 资产管理流程不完整。资产管理是指导资产的计划、 购置、 运营和维护、 更新与处置的一个系统过程（李建发等，2022）， 完整的资产管理流程包括资产的事先管理、 事中管理和事后管理。其中： 事先管理属于资产配置计划， 应纳入预算管理的范畴， 预算的缺失意味着资产事先管理的流程缺失； 事中管理包括资产从购置到处置报废的运营和控制过程； 事后管理属于资产管理的绩效评价部分。从政策规范的内容上来看， 尽管原则上要求资产管理与预算管理和绩效管理相结合， 但是缺乏必要的、 可操作性的指引， 导致资产管理流程不完整。
2. 资产管理维度不全面。行政事业单位具有资产种类繁多、 服务领域多元、 管理链条长短不一、 不以营利为目的等特点， 据此资产管理应满足管理维度多元化需求， 可包括资产的实物管理与价值管理、 合规性管理与责任管理、 流程管理与绩效管理等多元维度。而根据目前的政策规范， 资产管理基本上规范了流程管理和实物管理， 其他管理维度尚未纳入规范体系， 在具体规则方面， 更重视制度建设和流程运行的相关审批权限等合规性规范， 全过程的价值管理和绩效管理、 全部资产的责任管理都尚未完整体现在规范中， 亟需优化。
3. 资产管理监督体系不完整。目前资产管理的监督主体主要是各行政事业单位的主管部门和财政部门， 监督方式主要是合规性监督。从2019年开始行政事业性资产管理纳入审计署年度财政资金管理的审计范畴， 但是各行政事业单位的财务报告尚未纳入审计范畴。监督体系不完整容易导致资产管理目标无法有效实现， 以及管理责任缺位、 资产配置失当和管理绩效不高等问题。
分析导致上述问题的原因， 资产管理政策是在财政资金管理由合规性导向向绩效性导向转变的过程中制定的， 转型中的资产管理制度尚未形成与预算管理、 财务管理之间的相互协同。随着“双功能”政府会计体系的建立与实行， 资金信息兼顾了收付实现制和权责发生制的双重属性， 现有政策亦促使形成了行政事业单位财务管理的基本内容框架， 为全面建立我国政府资产管理的政策体系提供了信息支持和目标导向。因此， 需要结合我国高质量发展和全面提升政府资产管理绩效的目标要求， 将行政事业单位资产管理与预算管理、 绩效管理与财务管理深度融合， 提出资产管理的优化方案。
四、 优化行政事业单位资产管理的政策建议
结合对资产管理政策的梳理， 可知资产管理是以目标为起点的， 进行分类和过程管理， 同时要求引入监督。这个过程契合管理学中的精细化管理理论。该理论来源于企业管理理念， 是社会分工的精细化及服务质量的精细化对现代管理的必然要求。精细化管理的本质是对战略和目标进行分解、 细化并落实到过程， 是让企业战略规划有效贯彻到每个环节并发挥作用的过程。虽然行政事业单位有别于企业， 但企业先进的管理理念仍值得借鉴。对于对资产的管理， 行政事业单位与企业很大的不同之处在于， 行政事业单位做出的行为决策必须严格依赖于法规政策指引， 要达到精准资产管理， 就需要从政策上进行优化。
（一） 遵循协同管理理念统一政府资产范围
随着《资产报告意见》将“行政事业单位资产”表述为“行政事业性资产”， 同时《行政事业性国有资产管理条例》的颁布意味着由行政事业单位管理的资产范围不仅包括由财政资金形成的保障部门运转的资产， 还包括由行政事业单位控制、 使用或代管的资产， 如部分基础设施、 文物文化资产、 科技创新资产以及自然资源类资产等， 行政事业单位报告的资产范围大于其通过会计确认计量的资产， 也就大于财务管理中涵盖的资产。
政策层面， 应由《行政事业性国有资产管理条例》明确行政事业单位资产范围， 即以各行政事业单位的行政区划为界、 业务范围为界， 所有归其控制、 使用或代管的资产都应纳入资产管理的范围。包括由财政资金形成的保障其正常运转的各类资产、 由其他类型的资金形成的各类资产、 没有通过资金交易而是通过继承或捐赠等方式获得的各类资产、 属于主体地盘上的由管理主体代为管理的各类资产等。这个范围应该与《资产报告意见》中的规定一致， 都属于行政事业单位管理的资产。只有如此确定资产范围， 才能明确政府所有的资产管理责任。资产管理办法与财务规则应保持行政事业单位资产范围一致性， 在归口制度下， 确定行政事业单位资产范围以行政区划和责任区域为界的行政事业单位全部行政事业性资产。
（二） 明确行政事业单位资产管理目标
资产管理目标是资产管理政策首先要明确的内容。预算管理类政策对资产管理的要求是为预算管理的科学性提供服务； 财务管理类政策对资产管理的要求是管理合规和有效； 资产管理类政策要求资产完整， 防止资产流失。从理论上来说， 资产管理既是部门管理的组成部分， 又是财务管理和预算管理的组成部分， 无论是什么具体的政策， 资产管理的目标都应该是确定和统一的， 都应涵盖在部门公共管理的目标体系中， 是为行政事业单位履行职能、 提供公共服务、 管理国家公共事务服务的。因此， 行政事业单位资产管理的总体目标可以归纳为合规有效管理资产， 实现公共价值最大化。在这一总体目标范围内再设定分层次的资产管理目标， 包括： 资产管理的完整性和安全性， 资产配置的适当性， 资产运行过程的合规性， 资产管理结果的有效性。上述管理目标实质上涵盖了资产管理范围、 资产管理流程和管理绩效的内容， 同时对三大类政策的目标予以整合。
（三） 对行政事业单位资产进行多元化分类
按照资产的范围和管理目标， 不同类型的资产管理模式和管理流程不同。对于行政事业单位而言， 首先， 按照资产的功能分为保障运营性的资产、 专门项目的资产、 受托管理的资产、 投资运营的资产、 土地文物自然资源等其他代管资产。其次， 按照不同的资金来源分为由财政拨款形成的资产、 由专业性服务资金形成的资产、 由接受捐赠等方式形成的资产、 由市场投资收益形成的资产、 由继承划拨等方式形成的资产等。不同类别资产管理的具体目标不同、 运营模式不同、 配置和运行结果的评价标准也不同， 因此， 对行政事业单位资产进行多重分类管理是政策由粗放式向精细化转变的必要步骤。不仅如此， 行政事业单位的资产分类还可以按照以下标准（不限于以下标准）进行： 按照资产所处的部门和资产所处的流程分类， 反映部门对资产的占用， 有利于明确资产管理责任； 按照资产是否符合会计确认条件分为纳入会计核算的资产和不纳入会计核算的资产， 反映行政事业单位资产会计报告和资产报告的差异； 等等。资产的多重分类， 既可以形成不同类型资产的管理信息， 丰富资产报告的内容， 又可以按照多重分类的资产形成预算资金的配置和资产管理责任， 从而形成与资产类别相辅相成的资产实物、 价值、 责任和绩效管理体系。
（四） 建立多维度的行政事业单位资产管理政策体系
按照分层次的管理目标和多元化的分类体系， 行政事业单位应进行多维度资产管理， 以保障资产管理的完整性和有效性。资产多维度管理的内容包括：
1. 政策间应协同建立完整的资产管理流程。按照三大类政策的原则性要求， 行政事业单位资产管理应与预算管理和财务管理相结合， 但是， 图3显示了资产管理与预算管理政策的不相容， 尽管预算管理一体化的政策要求行政事业单位在编制预算时要考虑存量资产的信息， 但是并没有将资产预算纳入预算管理体系和财务管理体系， 导致资产管理流程不完整。因此， 建立全流程的资产管理维度， 需要预算管理、 资产管理和财务管理的关系从图3变为图4， 增加资产管理的计划环节， 并将资产的配置纳入预算管理， 只有将资产配置纳入预算管理， 才能真正解决资产配置的适当性问题。根据行政事业单位的规模、 服务质量、 资产存量和资产配置标准， 确定资产总需求量和当期增加量， 进而确定预算支出中属于购买资产的支出部分， 建立收支预算和资产预算之间的勾稽关系， 形成完整的资金运动链条， 也就能够建立完整的资产管理流程。同时， 编制资产预算成为控制资产规模、 约束资产使用、 评价资产管理绩效的依据。
2. 建立资产实物、 价值和责任一体化管理体系。行政事业单位资产具有规模大、 种类繁多、 功能不一、 资金来源渠道多元、 非营利性非交易性等特征， 因此， 单一的实物管理维度难以保障资产管理目标的实现， 需要融合预算管理和财务管理的工具， 结合资产的占用部门和流程分类， 构建多维度的资产管理体系。即每一项资产都有实物性、 价值性， 都需要有负责保管或使用的部门和人， 按照资产的多重分类及具体目标建立多维度的资产管理体系， 如图5所示。
多维度资产管理体系以预算管理和财务管理为基本面， 在基本面层次上将资产管理与预算管理和财务管理交叉形成多维度， 同时维度之间也彼此形成联结。预算管理层面分为政府预算和部门预算， 对应不同层级的政府资产内容； 财务管理分为事先管理、 事中管理和事后管理。从资产角度来看： 事先管理对应资产的配置， 包含内容配置方式、 配置资金流动； 事中管理对应资产流程管理中的内部控制管理； 事后管理对应资产管理的绩效评价， 全过程都包括实物管理和价值管理， 资产配置实物必然落脚于责任部门和责任人， 责任管理也贯穿在全流程中， 随着业务开展以及资产实物数量和价值的增减变化， 按照多重分类的会计信息和资产管理信息的搜集与报告同步进行， 最终形成可以评价资产管理绩效的基础信息。
需要特别说明的是， 对于行政事业单位继承或通过区域划拨形成的文物、 自然资源或土地等资产， 如果不符合会计确认计量的条件， 可以暂时进行实物登记和管理责任划分， 对于其保护、 开发和利用的资金也需要通过申报预算的方式进行计划和统筹， 因此， 这类资产预算管理实质上是依托此类资产实体或实物登记信息编制其需要保护或开发利用的资金需求， 并依据预算专款专用， 也因此形成这类资产的资金投入价值管理。
【 注 释 】
① 具体包括《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（国务院公报2017年第3号）、《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）以及《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能 坚持勤俭办一切事业的实施意见》（国管资〔2022〕438号）。
【 主 要 参 考 文 献 】
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