政府财务报告指标体系构建

【中图分类号】F810.6 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2025）09-0056-5

一、引言

受国际新公共管理改革的影响，同时为适应市场经济发展和公共财政管理的需要，我国自20世纪90年代中后期展开了新一轮公共预算管理改革。2003年党的十六届三中全会明确提出建立预算绩效评价体系，正式拉开了我国预算绩效评价的序幕，并在随后的相关制度建设中不断地对预算绩效评价内容进行优化与完善。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》也提出了加强预算绩效管理、完善绩效评价制度的具体要求。绩效评价通过反馈预算执行效果优化资源配置，使资金向高效益项目倾斜，助力提升预算编制质量，从而形成动态优化的管理闭环。在当前新一轮财税体制改革的背景下，预算绩效管理作为提升财政资源使用效率的重要抓手，亟需科学、统一的财务报告绩效评价体系作为支撑。

20世纪90年代以来，权责发生制政府会计改革在多个经济发达国家逐步推进，以适应经济社会发展需求并提升公共管理水平，在此背景下，我国也开启了权责发生制政府会计改革的探索。自2010年小范围试点至2019年《政府会计制度》的全面实施，标志着政府会计双基础核算模式的建立，为政府财务报告编制与绩效评价提供了制度基础（张琦等，2022）。当前，学术界围绕政府财务报告展开了大量研究。例如，有学者借鉴国际经验，对综合财务报告的评价提出建议（陈向可和陈旻，2021），也有研究聚焦于学校或者医疗等事业单位的财务指标优化（查道林，2018）。2023年第十一届全国\"公共管理、公共财政与政府会计跨学科研究论坛\"将权责发生制政府财务报告编制列为重点议题，表明该领域仍存在许多待解难题（杜亮，2024）。这些问题也是当前政府财务报告难以完全公开的重要原因之一。尽管研究普遍强调推进政府财务报告信息公开，但当前讨论多集中在宏观层面或从审计视角展开（黄良杰和刘翠，2025；石英华和刘天琦，2024），鲜有从人民的立场出发，分析其作为“投资者”所需的财务信息内容与指标体系。

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，该理念要求改革发展成果更多更公平惠及全体人民，推动共同富裕。财富管理正是从金融角度，努力帮助更多大众实现财富保值增值，让人民群众共享发展成果（齐晔，2024）。而一个经济主体的财富管理水平最常见和主要的反映方式就是通过财务报告，故对于政府部门同样需要建立起一套系统的财务报告指标评价体系，方能让人民群众更好地监督国家资金运用状况，同时提升政府财富管理水平，最终助力于共同富裕。Kondoh和Ogawa（2023）在实证研究中也发现，在公共会计改革中利用财政报告设定财政管理目标对控制地方政府支出增长是有效的。因此，本文从人民群众的视角切人，基于“以人民为投资者\"理念的分析框架，以新公共管理理论为指导，借鉴企业财务指标的构建方法，提出政府财务分析指标的设计方案，为政府财务报告优化提供建议。这不仅有助于完善预算管理和绩效评价机制，还能更好地满足社会监督需求，助推政府治理现代化。

二、人民群众的“投资者”属性对财务报告监督的内在需求

第一，新公共管理是公共管理以现代经济学和私营企业管理理论作为基础，强调将市场机制和企业管理方法引入公共管理领域，以提高公共服务的效率、质量和效益。目前，新西兰、英国等发达国家已广泛将这一理念应用于财政管理、医疗教育等领域，推动了公共服务质量的显著提升（Sun，2024；Grant和Jeff，2012）。在我国财政改革中，这一理论与政府提升财务透明度、优化财政管理的目标高度契合。政府在新公共管理理论视角下扮演着“企业”的角色，而公民则充当着“顾客”的角色，这就表明政府可以转变其社会职能，在提供政务服务的过程中要以顾客需求为导向，满足顾客的信息需求（陈志华，2019）。而从资金投入与收益关联的层面来讲，人民群众更多地扮演着“投资者\"的角色。政府将集中筹集的资金投资于基础设施建设、经济发展等，而群众期望这些投入能够转化为社会的繁荣稳定，创造一个适宜自身与后代发展的美好环境。这种资金投人与回报的关联，使得人民群众在公共事务管理中实际扮演着类似企业“投资者\"的角色。

第二，从公共受托责任理论的角度来看，政府对公民承担受托责任，必须确保资金能够有效分配和使用，以满足社会公众的需求，这就要求政府能够准确记录并报告财务信息，通过充分、及时、有效的信息披露向公众报告资金的筹集与使用情况。这种信息反馈既是政府履行责任的核心方式，也是公众行使监督权的重要基础。一份清晰、透明的财务报告不仅可以增强财政透明度，保障公民的知情权与监督权，还能促使政府优化财务管理，并为宏观经济决策提供科学依据。因此我国政府财务报告的编制目标不仅在于推进国家治理体系和治理能力现代化，更在于强化公民监督，保障政府受托责任的履行。

第三，会计的监督功能日益得到重视。随着经济的发展，社会对会计的要求从单一的核算功能逐步拓展为能反映出该主体的财务状况和经济成果，故会计衍生出监督功能。2024年6月28日，十四届全国人大常务委员会第十次会议通过了关于修改《会计法》的决定，修改后的《会计法》进一步强调了内部控制制度的重要性，并提出加强财会监督，以提升单位的会计信息质量（刘悦，2024）。在私人部门，财会监督是投资人对一家企业经营状况进行判断的重要依据。而对于公共部门来说，同样需要通过财会监督实现对其公权力的监督。公共部门的财会监督是直接或者通过财会途径，对行使公权力的单位和个人以及其他单位和个人，就其公权力运用情况（侧重资金方面）、财会制度执行情况及财会活动开展情况实施的监督，其最终目的是确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

综上，结合新公共管理理论以及公共受托责任观，政府被视为类似于企业的公共服务提供者，而公民则被赋予了“顾客\"和\"投资者\"的双重角色。这种类比为探讨政府财务报告的功能和内容提供了理论依据，也凸显了人民群众对财务报告监督的内在需求。因此，为满足人民群众对政府财务活动的监督需求，有必要从“投资者\"视角明确政府财务报告所需的信息内容及分析指标。从结果导向出发，研究政府财务报告的内容优化与指标设计，将有助于实现财政资源的高效配置，提高公共服务质量，推动财政治理现代化。

三、基于企业财务指标体系逻辑构建政府财务报告指标体系

财务报告分析这一概念发源于企业会计领域。伴随着政府会计改革进程的持续推进，政府财务报告分析的概念也应运而生。鉴于二者的渊源以及信息使用方的“投资者\"属性，本文以企业财务报告分析的内涵为切入点，深入认识政府财务报告分析，同时充分结合政府会计的特点，进而精准把握其含义。

1.企业财务指标体系的内在逻辑。从企业财务的视角深入探讨，在综合绩效评价体系中，财务绩效通常围绕盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长四个关键维度展开全面剖析。这四个维度不仅反映企业当前的财务状况，还揭示企业未来的发展潜力，契合投资者对企业信息需求的核心关切（如图1所示）。具体来说，对企业当前状况的分析主要聚焦于两个关键点：一是稳定能力，涵盖资产质量和债务风险两个重要方面。资产质量反映企业资产的运营效率与效益，债务风险则体现偿债能力和财务稳健性，二者共同决定企业运营的安全性和可靠性。二是盈利能力，直接反映企业获取利润的能力。至于对企业未来发展的研判，则以经营增长能力为核心，揭示企业在未来市场竞争中的扩展潜力与持续活力。同样，基于“以人民为投资者\"理念的分析框架，人民群众对政府财务报告的信息需求与企业投资者的需求具有相似之处。对政府财务管理的评价从当前视角出发，主要涉及稳定及盈利能力。从稳定能力来看：一是对于资产质量的评价，只有高质量高效率的资产才能更好地做好社会服务；二是对于债务风险的评价，适当的负债能够使政府更好地提供公共服务，但过度负债又容易引起系统性金融风险。而盈利是财务管理评价的核心，政府虽然不以营利为目的，但是必须关注资金使用效果，适当的盈利也有助于政府财务的长久经营。从未来发展视角则需要关注经营增长。因此，本研究以政府财务报告为对象，借鉴企业绩效评价内在逻辑，基于当前与未来的数据需求，分别从稳定能力、盈利能力以及经营增长三个维度对政府财务指标进行分析。这一视角有助于更全面地反映政府的财务状况及其履行公共职能的能力，为提升治理效能提供理论依据和实践参考。

2.当前状况财务信息的设计—稳定能力、盈利能力指标。

（1）稳定能力的财务指标设计。从当前维持稳定运行的视角出发，企业通常通过深人分析资产质量和债务风险来评估其运营稳健性，这一分析思路在政府部门同样具有重要借鉴意义（如图2所示）。

在资产质量方面，人民群众关心的核心是资产质量是否符合社会服务目标即公共资产的管理水平与使用效率。例如：交通、能源等基础设施的布局是否合理、运转是否高效，能否有效助力社会经济的顺畅发展；国有资产的运营是否精准对接社会需求，充分发挥公共服务的效能。为了科学衡量，可设立诸如国有资产收益率和公共设施利用率等指标。国有资产收益率直观反映国有资产在创造经济价值方面的成效，公共设施利用率则揭示诸如公园、体育馆等公共设施被有效使用的频率，从而判断其运营效率。此类指标能够帮助评估政府在公共资产管理上的绩效，为优化资源配置提供数据支持。

在债务风险方面，近年来地方政府债务问题尤为突出，成为影响财务稳健性的一大难题。因此债务风险同样是政府财务管理中的重要议题，其核心在于债务的可持续性与偿债压力的可控性。为全面衡量债务风险，可从数量和质量两个维度展开。在“量\"维度，主要关注政府债务的规模和依赖程度。可设立地方政府债务率、利息支出占收人比、债务依赖度等指标。地方政府债务率反映债务规模与当地经济发展水平的适配性；利息支出占收人比揭示政府偿还债务利息的压力；债务依赖度则评估财政支出对债务资金的依赖程度，为判断债务结构的健康性提供依据。在“质\"维度，重点分析政府的偿债能力和债务结构。可设立偿债资金覆盖率和债务期限结构等指标。偿债资金覆盖率评估政府可用于偿债的资金储备是否充足；债务期限结构则揭示长期和短期债务的分布情况，衡量政府在不同期限内的偿债压力。通过对这些指标的综合分析，政府和公众能够更清晰地了解债务风险的现状及潜在隐患。

（2）盈利能力的财务指标设计。从当前盈利能力的角度来看，政府与企业存在本质区别。政府核心目标并非追求盈利，而是致力于提供高质量的公共服务。因此，人民群众在这一维度下的关注点主要集中于财政资金的使用是否合理（如图3所示），即投入的资金是否“花得值”，以及是否存在资源浪费的现象。

由于政府采购的特殊性，政府购买的产品多以公共产品为主，这类产品往往缺乏明确的市场价格参照，难以精准判断其价值。不过，可以通过横向比较与纵向比较的方法侧面评估价格的合理性。横向比较是指将政府采购价格与其他类似机构或地区在相同或相似公共产品采购上的价格进行对比，以发现是否存在价格差异过大的问题。例如，可设置资产价格偏差率指标。该类指标能够直观反映采购价格相较于合理区间或同类参照价格的偏离程度，有效预警可能存在的高价采购风险，从而为优化资金使用和提升公共资源配置效率提供有力数据支撑。纵向比较则是通过对比历史上同一项目或同类产品的采购价格，考量价格波动趋势。例如，可设置历史价格变动率指标，清晰展现公共产品采购价格随时间的变化轨迹。该指标可用于判断价格走势是否正常，是否存在不合理的涨价或降价现象。这种分析方法不仅有助于提高政府财政资金使用的透明度和合理性，还能进一步推动公共资源管理的精细化和科学化。

3.未来状况财务信息的设计—经营增长指标。从未来发展的角度展开分析，聚焦于经营增长指标层面。对于企业而言，经营增长通常体现在营业收入增长等方面，其核心指标包括销售增长率、资本保值增值率以及技术投人比率等，这些指标反映企业拓展市场和增强竞争力的能力。而在政府层面，经营增长可具体转化为财政增长和对经济发展支持能力两个关键领域（如图4所示）。

在财政增长方面，核心在于评估政府的“产血\"能力，即财政收入的来源、规模和合理性。从“血源”角度分析，一方面，政府资金主要依赖外部收人来源，其中税收收入占比是重要指标，可直观反映税收在财政总收人中的比重，揭示财政收入结构的稳健性。另一方面，则需关注非税收入来源的贡献，可反映出通过内部\"产血\"提供新\"血源\"的能力，可通过分析诸如行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入等项目在财政收入中的占比，展现政府挖掘内部资源潜力的水平。此外，从“血量\"即收入总量和合理性角度，可设置财政收入增长率动态跟踪年度财政收入的变化幅度，并引入财政收入增长与GDP增长的匹配度，评估财政增长是否与经济发展保持同步，避免过度超前或滞后，从而确保财政可持续性和经济稳健。

在对经济发展支持能力方面，政府相当于经济运行中的“输血者”，通过财政支出的合理安排推动社会经济发展。为此，可建立财政支出增长率等指标，用于展现政府为满足经济增长和社会发展需求所投人的资金变化趋势。同时，通过监测财政支出增长与GDP增长的匹配度或类似指标，评估财政支出合理性，确保资源分配符合经济发展需求和社会民生优先级。这种匹配度指标能够揭示政府是否根据经济社会发展节奏，精准调整财政资金的规模和方向，从而提高资金使用率、促进社会和谐发展。

综上，本文从新公共管理以及公共受托责任理论出发，结合会计的监督职能，将人民群众作为政府的“投资者”，借鉴企业财务报告指标的构建逻辑，探索政府财务报告评价指标的体系构建路径。将目前对企业财务管理的四大评价维度分类为对经济主体的三大能力分析，根据政府这一特殊主体，以及人民群众核心关注点，对以上三大能力四大维度进行变形和分解，最终构造出政府财务报告指标体系方向。一是稳定能力方面，涉及资产质量及债务风险两个维度，根据政府资产特征，资产质量中的资产是指其提供社会服务的相关资产，需关注其管理水平和使用效率；债务风险关注点与企业类似，侧重该主体的可持续性和偿债压力，即债务的\"量”与“质”。二是盈利能力方面，由于政府是非营利的，故应关注其支出的合理性，可通过建立横向及纵向指标进行对比分析。三是经营增长能力，即政府\"产血\"及“输血\"能力，其中“产血”是指财政增长能力，通过“血源”（税收和非税收收入情况）和\"血量\"（增长度）来建立；而\"输血\"则代表着政府对经济发展的支持能力，可建立整体支出增长度和支出与经济的匹配度等相关指标进行评价分析（如图5所示）。

四、政府财务报告指标体系构建的政策建议

1.经济性与效率性始终是绩效的核心要义。绩效评价标准从最初的3E（经济性Economy、效率性Efficiency、效益性Effectiveness）逐步拓展为4E（增加公平性Equality）乃至5E（进一步增加环境性Environment），但经济性与效率性始终是绩效的核心要义（句华等，2024）。当前绩效评价多沿用项目绩效评价模式，对部门绩效目标和指标体系的规律与内涵缺乏系统性认识，导致整体支出绩效评价效能尚不能完全满足现代财政预算管理的需要（姚敏，2022）。因此在政府财务报告中，应始终坚持围绕经济性和效率性两大核心指标进行调整与优化。经济性强调以最低成本实现最大投入产出比，而效率性则注重资源配置和资金使用的水平。经济性可结合资产管理水平等相关指标评价，效率性可结合资产使用效率等相关指标衡量。二者共同构成财政管理和绩效评价的重要标准。为此，应通过设置明确的资金投人、产出和资源分配指标，科学反映公共资金使用效益。同时建立覆盖资金使用全过程的追踪和监测机制，及时发现资源浪费、资金闲置等问题，确保财政资源的高效利用。

2.基于“以人民为投资者”视角优化政府财务报告内容与结构。虽然把握了绩效评价的核心要义，但若缺乏实践逻辑指导，绩效评价体系的构建仍难以推进。人民群众作为“投资者”，其对政府财务报告信息的需求与企业投资者类似，这为绩效评价提供了结果导向的基本原则。虽然当下政府财务报告多依循企业财务报告逻辑，但仅增删与政府相关科目予以调整难以精准呈现政府财务状况与运行效率。故而，政府财务报告应依循信息需求，优化报表内容与科目设置。借由基于财务指标的报表调整助推绩效评价与财务风险评估，强化报告实用性与信息反馈效能。不宜将企业的财务指标体系简单套用到政府会计领域，而是要坚持问题导向建立行之有效的政府财务管理指标体系。也不要“就政府会计论政府会计”，而是要致力于实现政府会计、内部控制、信息化的交叉融合，更要实现政府会计与公共管理、公共财政的有机融合，为提升行政事业单位管理水平和国家宏观调控能力发挥积极的支撑作用（路军伟和余渡，2023）。

3.建立可比且可行的政府财务报告评价体系。即便信息齐备，若无标准与对比，数据真实性和问题识别依然难以保障。因此，建立统一且可操作的财务报告评价体系至关重要。目前，各地依据财政部《关于印发lt;中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）gt;的通知》，自行设定指标计算。这种分散模式导致指标差异较大，缺乏可比性。更有甚者，为满足自身利益设定的指标往往掩盖了实际问题，使绩效评价流于形式。因此，应制定统一的财务报告编制与评价标准，构建全国统一的基础指标体系，再根据实际情况灵活调整。在参考企业报表和国外政府经验的基础上，结合我国国情设计出可操作、适用于各层级政府的指标框架。地方可在统一框架基础上扩展个性化指标，实现\"统一 灵活\"结合，确保可比性与适应性并存。另外，基础标准设计应简明易懂，兼顾专业性与实践性。引入标准化评价指标，如资产使用效率、资金收益率、债务风险水平等，有助于绩效评价的客观与科学，推动财政管理的协同优化。

4.信息公开透明，促进社会全过程监督。信息公开不仅是提升政府财务报告质量的重要手段，更是促进社会监督的基础。通过吸纳公众意见与信息需求，持续调整财务报告编制体系，优化报告内容。如新西兰《公共财政法案》要求每笔预算拨款明确用途，并公开资金使用情况，使公众得以监督部门支出。这种透明度促使部门不断提升预算绩效，以赢得公众与政府的信任，从而获得更多财政资金支持（查道林，2018）。政府应进一步提升财务报告透明度，不仅披露资金筹集与使用情况，还要公布绩效评价结果。建议完善相关法律制度，明确政府定期披露信息义务；还可通过建立多层次审计体系与公众参与机制，如设立咨询委员会、在线反馈平台等，确保公众全过程参与监督。另外，还可借助数字技术提高监督效率。如运用区块链技术记录财政资金流向，确保资金使用过程可追溯、防篡改，增加信息的透明度和可信度。同时建立长效反馈机制，将评价结果应用于下一阶段预算编制，形成“评价一改进 再评价\"的动态循环，以进一步提高财政资源使用效益。

5.优化财权与事权相匹配的财政制度，奠定财务大数据基础。央地财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面（蔡昌，2024），因而新一轮财税体制改革的一大目标为调整央地财权与事权关系。财政体制理想的远景目标，应该是把过去的五级框架扁平化为三级（中央、省和市县），形成三级框架之下的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级资产权，一级举债权，一级规范化的按现代治理取向而完善的预算”，这个预算也对应到其中另外一大改革任务一预算改革（贾康，2024）。可见在财税体制改革中，央地间财权与事权关系调整与预算改革是有机联系在一起的。现行财税体制下中央与地方财权、事权错配，衍生出诸多问题。一方面，地方承担大量公共事务却财源受限，财务报告数据失衡；另一方面，权责界定模糊，在进行基于数据的指标计算与绩效评价时，绩效归属难明。因此需要在法规制度层面明晰双方权责，消除模糊区间；另外还需构建统一的绩效评价机制，划清中央与地方绩效边界，削减评价冲突。通过优化央地财权与事权相匹配的财政制度，为政府财务数据规范化、精准化筑牢根基，提升报告决策参考价值。

【主要参考文献】

届\"政府会计改革理论与实务研讨会\"综述[J].会计研究，2023（9）：190～192.

查道林.公办普通本科院校设置的财务评价指标体系研究[J].财会月刊，2018（9）：61～65.

（责任编辑·校对：刘钰莹许春玲）