摘" " 要：按照国家林业和草原局工作安排，辽宁省每年都要开展森林督查工作。以2021年辽宁省森林督查工作核实数据为例，阐述森林督查工作中的违法类型，通过分析得知森林督查工作中存在违法地块未查处、查处不到位、查处效率低等问题，并针对这些问题提出了提高森林督查工作质量的有效对策，为辽宁省今后林地管理和森林督查工作高质量完成提供参考。
关键词：辽宁省；森林督查；问题；对策
中图分类号：S757" " " " " " " " " "文献标识码：A" " " " " " " 文章编号：1005-7897（2025）03-0154-03
0" 引言
党的十九大以来，我国实行最严格的生态环境保护制度，统筹山水林田湖草系统治理[1]。国家林业和草原局于2018年提出开展森林资源监测、核查、执法“三个全覆盖”的森林督查工作[2]，通过实施林地年度变更、森林督查等系列举措切实加强对森林、草原资源的保护与规范化管理[3]。森林督查工作是强化“绿水青山就是金山银山”意识，实现生态优先、绿色发展的重要抓手，也是全面实现森林资源监督管理制度化、法制化、规范化的长远大计，在推动社会可持续发展方面发挥着积极作用[4]。森林督查工作是我国为加强森林资源有效保护而采取的重要举措之一，是对地方政府保护森林资源责任落实情况的一项全面考核。森林督查的目的是及时发现和查处破坏森林资源的问题，坚决制止和惩处破坏森林资源的行为，并及时整改工作中存在的不足和及时恢复森林植被，从而确保保护发展森林资源的常态长效机制[5]。
辽宁省森林资源管理工作始终坚持执行“坚决制止和惩处破坏生态环境的行为”要求，把森林督查作为抓手，并且利用先进、科学的专业技术和基层部门专业队伍，做好森林资源利用、保护及相关管理工作。辽宁省一直围绕如何进行森林资源管理、监测以及森林资源“一张图”年度变更工作，并采取有针对性的措施，获得了积极成效。
1" 辽宁省森林督查概况
从2018年国家林业和草原局提出开展森林督查工作到现在已经有6年时间，辽宁省各县区通过认真工作，使违法图斑逐年减少，但是违法类型仍然没有发生变化，每年都能发现相同类型的违法地块，包括建设项目不经过审批使用林地、毁坏林地林木、违法采伐等。
1.1" 森林督查工作开展依据
每年国家林业和草原局下发的森林督查工作通知、督查工作方案及辽宁省林草局下发的森林督查工作规范、督查工作流程、省级现地核实验收工作方法等。
1.2" 森林督查开展内容
森林督查工作主要通过遥感判读结合上年度林草湿图斑监测成果、森林资源各年度档案进行内业核实，并用现地调查的方法核查每个地块的变化原因，重点查清建设项目未经审批使用林地、土地整理、毁林开垦等改变林地用途的违法行为以及违法违规采伐林木的情况，填写好每个地块要求的属性因子，建立督查数据库，经质量复核后对督查后确定为违法使用及破坏森林资源的案件进行查处、整改，及时恢复地块植被，并在督查数据库中记录林地破坏类型和整改措施。
1.3" 森林督查开展范围
辽宁省森林督查工作每年都在14个市全域范围内开展，对未经审批使用林地、毁坏林地和损毁林木严重的地区重点督查。
1.4" 辽宁省森林督查工作概况（以2021年数据为例）
国家林业局下发疑似图斑类型每年情况相同，每种情况斑块数量不同，以2021年为例，国家林业和草原局下发辽宁省遥感判读疑似图斑总数为25978个，各县区经全面内业自查及现地验证，全省核实细斑总数为29133个。其中，建设项目使用林地4108个，占14.1%；毁林开垦1675个，占5.7%；林木采伐6816个，占23.4%；造林更新2616个，占9.0%；森林抚育8849个，占30.4%；灾害因素294个，占1.0%；调查因素325个，占1.1%；现地无变化3839个，占13.2%；土地整理67个，占0.2%；毁林造林310个，占1.1%；自然因素234个，占0.8%。
从疑似图斑的内外业核实工作看出，辽宁省地块违法违规类型包括以下7种：违法（永久）使用林地、违法（临时）使用林地、开垦林地种植农作物（毁林开垦）、毁坏林地、由于非法采伐的毁坏林木、超设计采伐、采伐后不在规定年限内造林更新等。
2" 辽宁省森林督查工作存在的主要问题
2.1" 部分违法地块未查处、查处不到位或整改不到位
国家林业和草原局及省级部门下发疑似图斑数据后，县级单位要进行内外业核查，从中筛选出违法图斑进行核实、查处，构成刑事案件的依法追究刑事责任。国家及省级部门在抽查复核时发现县级单位查处之外的图斑仍然有违法地块存在，没有做到及时发现违法地块、没有即时查处发现的违法地块、没有在查处期限内或延长期限内完成销号处理，工作完成得不细致、不精确。例如，违法使用林地中有这样一种情况：建设项目经批准使用林地10.2hm2，实际使用林地10.4hm2，多使用的0.2hm2没有作为违法使用林地提出，没有提出整改意见。这些情况说明部分部门对森林督查工作不够重视，没有细化组织分工，造成部门领导不能深刻领会这项工作的精神实质，只将其当成一项普通的工作去完成，做不到把工作精细化；还有一些情况是对有些地块不想去查，不敢较真；有些地块不愿意去查，怕麻烦、怕负责任。
2.2" 从事森林督查工作的人员专业技术水平有待提高
辽宁省机构改革以后，县区原林业队伍干部职工岗位调动较大，很多单位甚至没有专业的林业技术人员从事林业资源管理工作和森林督查工作；单位中同时具备扎实的森林资源管理专业知识、森林法等法律法规知识并具备一定年限工作经验的工作人员少之又少，这种状态很难保证森林督查的工作质量和工作进度。
2.3" 督查工作设施建设不完善
目前部分县区用于督查工作的经费不足，设施相对落后，各项终端使用设备配置低、执法设备和交通工具不充足。督查工作内业需要运用大量影像去甄别数据库和现地状况，设备配置不够好会影响设备渲染速度，影响内业工作效率。同时，森林督查需要做大量的外业调查取证工作，执法设备和交通工具的质量好坏和数量充足与否对整个督查工作的速度和质量有非常大的影响。例如，森林督查过程中常会遇到人力和一般交通工具无法到达的地块，如果配备无人机就能顺利获得需要的信息，但是很多单位无人机领域还是空白。通过2018—2023年的森林督查工作可以看出，森林督查工作设施配备较好的单位工作质量好于设施配备差的单位。
2.4" 森林督查违法图斑整改落实效率低
林业执法队伍不健全、执法主体不明确，森林资源监管力量薄弱，无法有效开展违法图斑督查工作。特别是林业公安管理体制改革后，森林公安移交地方，在开展森林和草原执法工作时还存在如下需要解决的地方：①森林执法队伍脱离林草部门后，执法人员会逐渐失去林业专业优势。②在工作中已经发现有些地方林草部门与公安机关工作衔接不够顺畅，案件移送和跨部门沟通时还存在难度。
2.5" 部门之间信息交换少，历史问题较多
地方林业管理单位下设很多部门，分管不同业务，不同业务部门因调查标准不统一、要求精度不相同，平时各部门之间又各自为政，交流非常少，加上确权发证、审核审批后遗留的部分问题不能及时解决，造成掌握的林地林木档案资料和森林督查实地调查情况有很大出入。
2.6" 重督查、轻管理现象仍然存在
基层部门在实际工作中非常重视国家下发的疑似图斑的调查，日常森林资源管理数据库档案管理不到位。森林资源数据库是森林资源管理和督查工作的基础数据库，每年的督查工作疑似违法图斑都要与往年数据库对接来判断变化原因。目前森林资源数据库有部分小斑图形和属性因子不准确，没有做到及时纠正偏差和错误。原因是林地“一张图”年度更新不及时、准确率不高。基层部门的日常档案管理是一项非常重要的工作，督查工作能不能快速高效完成很大程度依赖档案的完整性和准确性；而每年林地“一张图”更新工作是完善档案最重要的环节，但在地方由于更重视督查工作，在林地数据库更新工作上通常只花费非常少的时间。
2.7" 群众法律意识淡薄，执法宣传不到位
部分群众对生态文明思想认识理解不足，对森林资源保护的法律意识淡薄，只顾眼前经济效益，开垦林地种植经济作物的现象非常普遍，且该部分人员以老弱病残等农村弱势群体为主，执法难度非常大。
3" 辽宁省森林督查主要工作对策
3.1" 强化森林督查调查、执法队伍建设
森林督查工作要成立常年专业调查队伍，明确具体负责人。建立健全森林资源执法机构，成立综合行政执法部门承担执法职能，以震慑当前侵占林地和破坏林木等违法行为。执法人员要定期参加业务培训，进行林业知识的系统学习，加强政治思想教育，通过培训和学习提高监查能力、执法能力、系统操作能力、影像判读能力、现地核查能力及数据库的建设能力；负责人也要定期参加培训，提高管理能力。整个执法队伍中的成员都要具备党性觉悟高、组织能力强、技术熟练、敢于负责、能吃苦、精通法律法规、敢于较真碰硬等素质，使森林督查队伍保持人员稳定、工作规范，以保证森林督查工作进度和质量。
3.2" 加强森林资源数据库管理
森林督查工作需要森林资源数据库提供数据支撑，森林资源数据库的完整性、准确性和即时性非常重要，因此县区林业部门在日常工作中，要特别重视森林资源数据库管理，保证每年的各项经营管理工作都能及时录入数据库中，包括经过审批的建设项目、根据森林采伐限额设计的林木采伐、造林更新、抚育等；对当年及往年的毁林开垦、乱侵乱占林地、违规采伐等非法行为依法依规查处后也要录入数据库中，形成每年完整准确的森林资源及森林督查数据库。每年森林督查工作开始疑似违法图斑下发后，可以先把疑似图斑数据和上年度森林资源数据库进行叠加分析，找出变化图斑的变化原因和变化范围，通过分析无法确定原因和范围的图斑才到实地调查，节省工作时间。依据准确的森林资源数据库进行森林督查工作能提高工作效率和工作质量。
3.3" 加强督查工作中硬件设备建设
增加县区督查工作经费，提升电脑、移动端等设备配置，适当增加无人机等设备，增加外业调查交通工具数量。每年督查工作需调查地块数量大、时间紧，品质过硬的工具是高质量完成工作的重要保障。
3.4" 依法依规追究责任，加大督查检查和追责问效力度
进一步落实整改责任制，按照属地管理原则，督导相关单位针对条件具备的地块，力争于每年秋季完成植被恢复，实事求是整改到位；对拒不履行整改工作的可暂停当地森林采伐限额审批工作，以督促地方政府加大违法地块整改力度。
3.5" 建立整改销号制度
对于每个督查整改图斑实行动态管理，建立整改数据库，完成一个销号一个，对整改不彻底、成效不明显的，坚决不予销号，并督促限期进行整改。
3.6" 加大法律法规宣传力度
加大法律法规宣传力度，宣传保护森林资源等有关方面的方针、政策、法律法规，增强整个社会保护森林资源的意识，尤其在农村要加大宣传力度，增强人们的林木林地保护意识及法制观念。对部分情节特别严重的案例，要通过新闻及宣传单位向社会曝光，加强全社会监督；对个别影响恶劣，毁林严重的案件，通过采取公审公判等群众容易接受的方式方法，获得整个社会及群众对森林资源保护工作的理解及关注，增强人们对保护森林资源的责任感，提高森林资源保护发展的主观自觉性，进而形成全体群众爱林护林的良好风气。
3.7" 全面推行林长制，完善法律，健全制度
切实全面推行林长制，增强地方各级政府保护森林资源的主体责任意识，形成党及政府共同负责、各部门协同工作、重点治理源头，行政区域内全面覆盖的长效机制。各级政府部门要重点把握本行政区域可以持续发展的规划，从改善生态环境与经济发展的整体利益出发，科学划定生态保护红线，严格确准林业用地的范围，保持林地总量的平衡；严肃对待征占林业用地审核报批制度和程序，加强其审批管理工作，将林地管理工作纳入各级政府目标管理责任制中，作为政绩考核的重要指标；要健全法律、法规及各项规章制度，使林地的管理工作法制化进程能够快速推进。尽快完善林地管理各项法律、法规的配套措施，对相关的违法行为进行细化，让基层林业管理和执法部门便于操作，使林地管理工作真正做到有法可依、有章可循。
3.8" 林草部门与自然资源部门理顺关系，形成合力
各级林草主管部门与本级自然资源相关部门充分对接，增强与政府及其他部门工作的协调，取得各级政府和相关部门的大力支持与配合，力争实现数据共享。
4" 结语
森林督查工作是辽宁省科学管理森林资源的重要方法，在增强公民林地保护意识和法制观念基础上打击破坏森林资源各种违法行为，是各级政府抓好生态文明建设的重要举措。在森林督查工作中，要充分依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国行政处罚法》《关于违反森林资源管理规定造成森林资源破坏的责任追究制度》等一系列法律法规，细化领导和部门职责，加强专业队伍素质，配齐、配强工作设备；及时更新森林资源和督查数据库，在省市县林草部门职责分工明确的情况下，有条不紊地对森林督查工作进行技术指导、内外业核查、数据分析、查处整改、年度森林督查数据库完善，为辽宁省各县区森林督查工作提供经验，为辽宁省违法地块逐年减少打下基础。
参考文献
[1]" 梁玉喜．四川省森林督查工作问题及对策分析[J]．四川林勘设计，2018（3）：26-27.
[2]" 决胜全面建成小康社会" "夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R/OL]. （2017-10-27）[2024-10-15]. https：//www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm？eqid=c50f87200000360 200000003645999e1.
[3]" 徐磊.山南市林草资源监管和服务问题及改进建议：以2018年森林督查整改情况为例[J].绿色科技，2020（19）：120-122.
[4]" 范如荣.罗平县森林督查存在问题及整改措施：以2018年森林督查为例[J].内蒙古林业调查设计，2019，42（3）：89-92.
[5]" 云南省林业和草原局.云南省2020年森林督查暨森林资源管理“一张图”操作细则[R].昆明：云南省林业和草原局，2020.
作者简介：佟丽文（1969— ），女，满族，辽宁沈阳人，本科，高级工程师，研究方向为林业信息化管理。
