摘 要 耕地是粮食生产的自然基础，保护耕地是实现粮食安全的前提。为确保海南岛粮食生产的可持续性，分析海南岛土地利用现状，发现海南岛耕地保护工作开展过程中存在耕地保护主体的积极性不足、水资源供给不足及利用效率低、耕地后备资源不足和粮业发展滞后的问题。通过对目前存在问题进行分析，提出提升耕地保护主体积极性、节约水资源及提高利用效率、增加后备耕地资源和推动粮食种植业发展的对策。
关键词 耕地保护；现状；问题；对策；海南岛
中图分类号：F301.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.14.004
民以食为天，粮食是人生存的基本需求之一，是确保经济稳定发展的基础。耕地是粮食生产的自然载体，自古以来，人们通过在耕地上耕种生产粮食，满足自身的生存需求。因此，数量足够且可以生产粮食的耕地是实现粮食安全的基础，保护耕地可以提高粮食的生产潜力。随着海南岛经济的发展，常住人口不断增多，城市化进程不断加快，各类重点项目纷纷落地海南岛，但是随之而来的耕地保护问题也逐渐凸显。
1 耕地资源现状
海南岛优等（含高与较高两级）农业土地资源占全岛总面积的38.79%，中等、较高、高等级土地资源分别占全岛总面积的33.16%、29.57%、9.22%，整体环境适宜农业生产。全岛范围内各市县土地资源农业生产适宜性等级差异较大，总体表现为沿海优于内陆、北部优于南部的空间格局，北部平原地区受坡度约束小，且土地有机质含量等级均为中等级以上，土地资源等级较高，优等土地资源占全域总面积的50%以上；而中部山区由于海拔较高、坡度起伏大，农业生产条件较差，因而低与较低等级的土地资源占其总面积的60.2%；西南部的主要城市东方市90%以上土地有机质含量等级为最低等，导致其土地资源等级也相对较低，低与较低等级的土地面积占总面积的70.93%，低等级土地资源对传统农业生产的制约较为明显。
海南岛的水资源利用率较低。2022年，海南岛水资源的开发利用率仅为14.2%，低于全国22.2%的水平；生产过程中水资源利用率也不高，如2022年海南岛万元国内生产总值（当年价）用水量66.9 m3，全国万元国内生产总值用水量为49.6 m3，万元工业增加值（当年价，不含水电）用水量达到17.9 m3；农业用水占比大但利用率低，如2022年海南岛农业用水占总用水量的74.5%，加上灌溉模式、输水效率、农业产业结构等因素的综合影响，导致海南岛水资源利用效率低。
根据2021年度国土变更调查数据，海南省耕地总资源为48.7万hm2，占总土地面积的13.9%。其他类型的土地，湿地面积为12.1万hm2，占总面积的3.5%；园地面积为121.8万hm2，占总面积的34.7%；林地面积为116.1万hm2，占总面积的33.1%；草地面积为
1.6万hm2，占总面积的0.5%；其余为城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等。从土地类型上看，能作为海南岛后备耕地的主要是草地。
2010—2021年，海南岛粮食总播种面积逐年减少，在农作物总播种面积中的占比由2010年的50.86%下降至2021年的39.64%。
2 耕地保护存在的问题
根据海南岛耕地保护现状展开分析，目前海南岛的耕地保护面临主体的积极性不足、水资源供给不足及使用效率低、耕地后备资源不足和粮业发展滞后的问题。
2.1 耕地保护积极性不足
政府一方面承担着发展经济的重任，另一方面承担着保护耕地的责任，而两者之间往往存在矛盾。优质的耕地资源具备水资源丰富、土地平整、交通便利等优势，而具备这样优点的土地也适宜开发为工商业用地。经济发展情况是考核地方政府的主要指标，地方政府在城市化进程中，会优先考虑第二、三产业的布局，为工商业的发展创造有利条件。这就导致地方政府更加倾向于进行城市化开发，进而导致耕地在这一过程中逐渐破碎化和偏移城市中心[1]。此外，在城市化的进程中，通常以占补平衡、进出平衡的方式保证耕地的数量不减少，但实际上该过程存在“占优补劣”“占整补零”的问题，致使耕地质量下降，耕地破碎化进一步加剧；补充耕地的地理位置相较于被占耕地更为偏远，灌溉及生产条件变差，致使产量下降。这种耕地保护无法有效调动地方政府保护耕地的积极性。
在理性经济人的假设下，从事农业的农村劳动力会选择在土地上种植经济价值更高的农作物，以期获得更高的收入。种植粮食作物带来的经济收益相较于其他农作物偏低，因此农民为了获得更高收益，会减少粮食作物的种植。同时，农户为了追求更大的经济效益，会采取过度消耗土地地力的耕种方式；在耕地的使用过程中为提高产量，存在过度使用化肥、农药的现象，导致土壤质量下降。只注重短期收益的行为对耕地的地力消耗较大，后续又未能及时补充，长期的高负荷使用使耕地质量持续下降。此外，海南岛目前没有能调动农民保护耕地积极性的政策，耕地保护工作很难有效进行。
2.2 水资源供给不足及利用效率低
由于海南岛的产业格局和降水量不匹配，水资源无法满足耕种需求，影响粮食生产和耕地保护的效益。在生产过程中，水资源的利用效率较低，水资源供给不足的问题更加严峻。受自然条件限制，海南岛西部的降水并不能满足农业需求，还会时常遭遇干旱危机，加上灌溉模式不够先进，输水效率偏低，导致水资源更加紧缺[2]。
2.3 耕地后备资源不足
根据《自然资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》，全国部署开展了新一轮耕地后备资源调查评价工作。由调查结果可知，海南岛耕地后备资源85.88%为草地、10.86%为可复垦内陆滩涂、3.14%为可开垦裸地、0.12%为可复垦采矿用地。虽然最有开发耕地的可能性的草地占较大比例，但草地实际上更适合用于开发林地和果园；且未利用的土地多分布在人口较少的区域，灌溉、交通条件较差，开发为耕地的成本较大。内陆滩涂具有维护海洋生物多样性、维持海洋生态平衡、净化水质、调节气候等生态作用，不适宜开发成耕地。可开垦裸地、可复垦矿用地占比较小，且分布分散、开垦难度较大。综上所述，海南岛耕地后备资源严重不足。此外，海南岛陆地面积整体有限，且为满足自贸港建设，新增的建设用地持续增加，进一步挤占了耕地的后备资源。
2.4 粮食种植业发展滞后
2010—2021年，粮食作物相较于其他农作物给农民带来的经济效益较低。粮食产业产值下降的原因主要是粮食种植业产业化发展程度较低、粮业生产者生产水平较低。
海南岛大块连片的耕地较少，且分田到户后，每户的耕地面积普遍较小，因此难以形成规模效益，对采用产业化的种植技术和机械耕作造成阻碍，进而导致粮食生产的经济效益较低。海南岛的第三产业在“海南国际旅游岛”建设政策的引领下飞速发展，吸引大量农村青年劳动力到城市中寻找更好的就业机会，以期获得更高的经济收入。从事农业的劳动力减少，致使粮食种植的生产成本提高，进而出现耕地闲置无人种植的现象。此外，先进的粮食种植技术未能成体系地在农民中普及，关于耕地保护的法律法规制度的普及工作也不到位，致使农民作为耕地保护的主体却不能在耕地保护过程中发挥作用。
3 对策
通过分析造成海南岛耕地保护问题的原因，提出提升耕地保护主体积极性、节约水资源及提高利用效率、增加后备耕地资源和推动粮业发展的对策。
3.1 提升耕地保护主体积极性
提高地方政府在耕地保护过程中的积极性，改变其重经济的发展观。1）完善政绩考核体系，把耕地保护中的耕地面积、耕地质量、耕地生态、耕地效率等量化指标纳入政绩考核体系，确保耕地保护的目标完成情况与行政人员的晋升和绩效挂钩。2）建立耕地保护目标责任制，明确耕地保护主体到具体行政人员，对未达到耕地保护目标的地区负责人进行问责，并加强监管。
为了弥补强制命令型政策工具的不足，调动耕地保护主体的积极性，应尝试改为使用混合型政策工具。可通过财政资助的方式，鼓励农户积极保护耕地质量，提升耕地地力[3]。同时，加大耕地保护的宣传力度，提升农户对耕地保护的认识，督促引导农户制订长期的耕地使用计划，避免破坏地力的耕地使用行为，使其逐渐形成长期经营耕地的意识。
3.2 节约水资源及提高利用效率
为了减少水资源不足及利用效率低对粮食种植业造成的影响，可以从两方面进行缓解。
在工业生产中，应大力开发节水型生产工艺和技术，减少水的使用量。建立废水回收系统，对使用过的废水进行处理后再次利用；安装节水设备，使用节水型的阀门、龙头、喷嘴等，减少生产过程的水资源浪费；开展节水宣传，树牢节约用水的理念，提高人们的节水意识；定期检查供水设备，减少水传输过程中的损耗。
农业用水约占海南岛总用水量的2/3，需要提高水资源的利用效率，以避免水资源不足对农业生产造成影响。应用土壤水分管理技术，监测土壤中的含水量，根据含水量决定是否需要灌溉，避免不必要的灌溉。采用“以水调肥”技术，科学用肥，增强土壤保水能力，间接提高水资源的利用效率。对农民开展水资源管理和节水灌溉技术培训，使水资源利用技术得到推广，促进水资源的合理分配和有效利用。
3.3 增加耕地后备资源
针对耕地后备资源不足的困境，可通过对废弃地、采矿塌陷区、盐碱地、荒地等进行综合治理和复垦，将其转换为耕地后备资源[4]。应对上述土地类型进行全面调查，确认其土壤质量、水源状况、地形地貌、污染程度等；然后评估其土地损毁状况，确定复垦的可能性；进而针对评估结果，结合总体的土地规划，编制相关的土地复垦方案，以丰富耕地资源。在此过程中，要坚持科学规划、因地制宜、综合治理的原则。在开发耕地时，还可通过土壤改良、水土保持、耕作层重构等技术措施，保证耕地地力的恢复。
3.4 推动粮食种植业发展
海南岛可利用土地综合整治，将“小田”整合成为“大田”，为粮食种植的产业化发展提供基础。农户可通过承包合同把耕地的使用权流转给村委会或承包商，实现耕地的规模化使用，进而发挥规模效益，有效降低耕种的成本，提升粮业的产业化程度。产业化程度的提升，还有利于机械化的发展，进而减少对劳动力的需求，同时降低生产成本。
发展现代农业，保障粮食安全，关键在人，因此需要建立一支高素质的职业农民队伍。各地要立足当地资源禀赋和优势特色产业，把专业大户、家庭农场主、农民合作社负责人、农机手等作为重点培育对象，积极发展农业职业教育，强化农民教育培训体系建设，逐步建立农民免费培训制度。同时，积极探索新型职业农民认定管理方式，加大新型职业农民政策扶持力度，稳定和壮大现代农业生产经营者队伍，为建设现代农业提供人才支撑[5]。
4 结语
耕地是粮食生产的自然基础，实现粮食安全必须保护好耕地。现行的耕地保护制度在海南岛的耕地保护工作中发挥了重要作用，为一段时期的粮食安全提供了充足保障，但仍存在一些问题。根据海南岛的耕地保护现状，发现问题主要集中于耕地保护积极性不足、水资源供给不足且利用效率低、耕地后备资源不足、粮食种植产业发展滞后等方面。解决这些问题有助于进一步提高耕地保护的效率和巩固此前的耕地保护成果。提高地方政府、农户保护耕地的积极性可以有效改变其耕地使用行为，使其重视耕地的长期收益；节约水资源及提高利用效率可以减少水资源浪费，保障水资源需求；增加耕地后备资源是缓解海南岛耕地后备资源不足问题的直接方法；推进粮食种植业发展是实现耕地规模化效益和发展现代粮食种植业的重要途径。保护耕地是维护社会稳定、保障地区经济正常发展的基础，为实现保护耕地的目标，仍需要开展更多的相关研究，以不断适应不同时期的耕地保护需求。
参考文献：
[1] 孔祥斌.休养生息制度背景下的中国耕地保护转型目标框架与路径[J].湖南师范大学社会科学学报，2021，50（3）：1-12.
[2] 谭智元，黄玉莉，曹银贵，等.中国耕地利用转型研究：热点与前沿[J].农业资源与环境学报，2023，
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[3] 李玲玲，高浩然.耕地行政保护的功能检视、规范反思与正当性建构[J].中国土地科学，2023，
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[4] 陈红，陈莎，叶艳妹.面向农业高质量发展的耕地保护转型研究[J].农业现代化研究，2023，
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[5] 夏立村，潘峰，黄和平，等.国外耕地质量保护与提升经验对中国的启示[J].农业科技管理，2022，
41（6）：23-28.
（责任编辑：张春雨）
