摘 要 近年来，我国逐步实行最严格的耕地保护制度，耕地保护工作体系和要求日益明确。为实现高度城市化地区一般耕地的长效保护与持续利用，以广东省深圳市龙岗区为例，结合高度城市化地区一般耕地管理及其保护利用方面存在的问题，提出加强耕地布局优化，促进集中连片；加强耕地存量挖潜，多途径拓展耕地资源；加强耕地质量建设和生态修复，提升耕地地力等级；严格用途管制和种植监管，落实耕地双管控；创新耕地利用模式，探索龙岗区耕地多重价值体现；压实部门职责，健全耕地保护工作体系；加大耕保投入力度，完善耕地补偿激励机制对策。
关键词 一般耕地；长效保护；高度城市化地区；广东省深圳市龙岗区
中图分类号：F301.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.018
近年来，中央一号文件对耕地保护工作作出重要指示，标志着国家实行最严格的耕地保护制度，要求落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚守耕地保护红线。广东省深圳市贯彻落实耕地保护制度，积极推动补充耕地、基本农田整改等保障工作。深圳市耕地的管理和利用有其自身特点，而相对于基本农田规范化的管理，一般耕地仍存在耕地管理难度较大、未实现统一管理等问题，急需健全一般耕地保护顶层制度设计。笔者结合深圳市龙岗区一般耕地管理利用存在的问题，提出构建耕地长效保护机制的策略建议，以期为高度城市化地区耕地的高质量发展提供借鉴。
1 龙岗区概况
龙岗区总面积388.21 km2，地处深圳市东北部，北靠惠州市、东莞市，地处珠江口东岸深莞惠城市圈几何中心，是深圳辐射粤东粤北地区的“桥头堡”，地理位置优越。龙岗区是深圳市的产业大区，2023年地区生产总值5 043.03亿元，同比增长6.3%，规模以上工业企业增加值、社会消费品零售总额、固定资产投资总额分别同比增长5.5%、6.5%、5.2%，连续6年位居全国工业百强区榜首。根据2023年国土变更调查“一上”数据，龙岗区耕地面积约占深圳市（含深汕特别合作区）的13.5%，排名第四。
2 存在的问题
2.1 耕地规模小、布局散，面临耕地减少风险
高度城市化地区城市化率和建成度相对较高，耕地等农用地资源匮乏，与城市建设用地犬牙交错，因此存在耕地面积过小且分布零散的问题。龙岗区一般耕地（不含基本农田）面积约311.87 hm2，其中近50%的一般耕地面积在0.67 hm2以下，难以对耕地实施规模化的有效利用和管理。根据法定图则，一般耕地规划为建设用地占比超50%，以交通设施用地和道路用地为主，部分耕地位于城镇开发边界内，位于相关管控线内的一般耕地面积约占40%，存在与规划不符、与城市建设用地耦合、多管控线边界重叠等问题，将增加耕地减少的风险。受限于有限的土地资源，高度城市化地区一般面临着耕地后备资源不足的问题。龙岗区综合耕地后备资源库、耕地恢复潜力库和耕地资源储备库，扣除不宜耕土地及零散图斑，实际可利用耕地资源不足150 hm2。
2.2 耕地占用需求较大，耕地流出压力大
高度城市化地区受经济发展和城市建设驱动，存在较大的耕地占用需求。结合农用地转用情况和重大项目耕地占用情况，龙岗区一般耕地被占用的面积超100 hm2，后续随着项目建设，耕地数量将进一步缩减，未来耕地布局可能更加零散。此外，耕地保护面临较大的流出压力，对比“三调”和“二调”数据，2009—2019年，龙岗区耕地面积减少约130 hm2，主要为建设占用和农业结构调整，是应对城市快速发展和工业化进程的结果，耕地“双平衡”压力较大。
2.3 耕地质量参差不齐，利用粗放
部分耕地由于自然禀赋条件差、交通通达度差、水源持续保障能力不足等问题，耕地总体质量不佳；龙岗区一般耕地管理方式仍比较粗放，土地利用效率整体较低，存在耕地退化风险，整改复耕面临较大的资金压力。
2.4 源头防控不足，存在非农化、非粮化隐患
相对于工业化和商业化投入产出，高度城市化地区耕地种粮的成本收益不成正比，种粮积极性不高，“无人种粮”“无主体投入种粮”问题突出，经济激励和科技支撑、价值认同等方面尚有不足；由于耕地不成规模，耕地质量差、零散化布局、配套设施不完善等给耕地的日常监管管护和机械化生产带来较大挑战，存在撂荒、挖塘养鱼、种植林果等“非农化”和“非粮化”隐患和风险。落实耕地非农化和非粮化等耕地用途管制要求，离不开常态化的耕地动态监督监管机制。目前，耕地监督执法的工作模式以自上而下下发问题图斑的核实整改为主，基层监管和执法力量不足，存在监管时效性差、监管效率低、存在监管死角等问题。
2.5 耕地保护数量、质量、生态三位一体多元化管控目标难以实现
目前，尽管耕地考核和刚性指标在数量管控方面较为明晰，但在耕地质量建设、提升及生态保护等方面，管控措施相对薄弱，缺乏具体、可衡量的标准规范。同时，耕地质量提升技术和手段不足，一般耕地建后的管护模式和机制不完善。耕地数量、质量、生态多元化管控目标难以实现，耕地质量下降、耕地污染及退化等问题时有发生，一旦发生其修复整改将耗费大量人力物力财力。此外，农民耕地保护意识的淡薄及对短期经济效益的过度追求是阻碍耕地保护多元化目标实现的重要因素之一。
2.6 职责分工较为模糊，协调机制不健全
目前，龙岗区基本农田保护的职责分工明晰，管理机制较为完善。而一般耕地保护职责尚未在政策层面进行固化，且部分工作存在交叉和模糊地带。此外，由于耕地面积小和零散等问题，在实际工作过程中一般耕地难以像基本农田一样开展质量建设、经营管理、监管和日常管护等相关工作，缺乏流畅的协调互动机制，一定程度上存在认定标准不一、多头管理、缺乏主体等问题，降低了行政效能。
2.7 耕地保护资金保障不足，难以满足耕地整改整治等需求
耕地保护工作是一项长期行动，耕地整改复耕、质量提升、配套设施完善等多项工作任务都需要资金保障。而目前龙岗区缺少专门的耕地保护资金，面临可申请渠道单一、路径不明晰、缺少标准等挑战。
3 对策
3.1 加强耕地布局优化，促进集中连片
龙岗区可提前谋划和启动耕地布局优化工作，按照“量质并重、规模连片”原则，通过落实年度“进出平衡”的实施、高标准农田的建设、耕地整改复耕、土地综合整治等路径，对优质集中耕地进行严格保护，对较差集中耕地进行综合整治提升，对其他零散用地逐步优化，促进耕地集中连片、数量有增加、质量有提升。此外，耕地布局优化不应就耕地论耕地，应统筹考虑山水林田湖草、低效用地等，因地制宜划分整治单元，通过采取农用地整理、工矿废弃地复垦、土地平整、边角地整治、退林还耕及低效用地整理等措施，有效整合各类资源，促进集中连片和规模化，同时解决相关管控线重叠和管控标准冲突问题。
3.2 加强耕地存量挖潜，多途径拓展耕地资源
编制龙岗区后备资源有序开发计划、年度新增耕地补充计划等耕地保护利用专项规划，积极开展布局优化和整治提升试点。加大耕地恢复力度，精准实施土地整治、耕地开垦等项目，多渠道增加耕地流入，统筹谋划耕地保护重大工程，确保耕地数量有所增加，布局有优化，为“双平衡”管控任务要求得到落实提供保障。
3.3 加强耕地质量建设和生态修复，提升耕地地力等级
龙岗区需要编制高标准农田建设规划和耕地质量建设规划，明确耕地质量建设目标，制订耕地质量保护与提升方案。聚焦耕地功能恢复、耕地质量提升、生态修复等，通过采取覆盖优质耕作层、完善农田水利设施、新建机耕道路、改良土壤等措施，提升耕地质量等级，同时加强高标准农田建设，推进耕地质量提升工程、农田水利设施配套建设工程等，以提升耕地地力。定期开展调查并更新耕地质量等级信息，加强耕地质量动态监测评价，通过持续改造提升，深耕细作，提高耕地生产能力。
高度城市化地区耕地生产的农产品带来的经济价值比重相对较小，但却可以提供更多的生态类价值，因此需要出台一系列耕地生态保护的相关政策，并实施系列相关生态修复工程等，协调好耕地生态保护与经济发展的关系，稳步提高耕地生态效益。
3.4 严格用途管制和种植监管，落实耕地双管控
农业主管部门可通过采取明确种植用途相关标准、细化耕地承租合同内容等措施，科学引导、合理利用耕地资源，加强耕地种植用途管控。严格非农化、非粮化“双管控”，进出平衡、占补平衡“双平衡”，对涉及非农化、非粮化的耕地及时整改复垦。加强执法队伍建设，健全耕地动态监管体系和监督机制，充分利用智慧监管系统和数字化平台，实现耕地问题“早发现、早查处、早整改”，加强部门信息共享和联动，时刻掌握耕地的动态变化。
3.5 创新耕地利用模式，探索龙岗区耕地多重价值体现
建立耕地数量、质量和生态“三位一体”保护机制，有助于耕地保护走系统、健康、可持续的发展道路[1]。高度城市化地区社会经济发展水平较高，应积极探索耕地高质量和现代化发展举措，将耕地的开发利用价值、生态价值、教育价值、美学价值等与高度发展的城市经济和市民需求相结合，充分发挥耕地的多重功能，探索高度城市化地区耕地保护利用新模式，增强耕地的土壤保持、生物多样性保护等多重生态系统服务功能[2]。促进农业一二三产融合，依托深圳市丰富的科技资源、人才资源、广阔的市场资源等，发展科技农业、精品农业、都市农业、市民农业、认养农业，高标准建设现代农业示范区。借鉴耕地郊野公园、农业公园等模式，形成超大城市耕地保护利用新路径，实现耕地保护和效益双提升。
探索耕地规模化租赁经营管理模式，合理设置招投标条件，引进实力强、农业经营经验丰富的大型企业进行统一承租，或大力培育耕地保护主体和新型农民队伍、新型农业经营主体，落实耕地保护主体责任，提高耕地管理利用水平[3]。
3.6 压实部门职责，健全耕地保护工作体系
龙岗区应继续实行最严格的耕地保护制度，明确并强化耕地保护主体责任[4]。全面推行田长制是压实耕地保护责任的重要举措，龙岗区可借鉴“田长制”试点经验和光明区实践，落实总体要求，出台田长制实施方案，明晰组织体系和职责分工、主要任务和保障措施，压实各部门耕地保护主体职责，建立全覆盖的耕地保护责任体系，推进耕地保护网格化管理，完善协调联动机制和配套政策，有力支撑龙岗区严守耕地红线和粮食安全底线。在压实主体责任的前提下，尽快开展田长制耕地保护网格划定、基础数据库建设、相关配套政策和工作机制完善等工作，有效落实耕地保护工作。
考虑到耕地巡查任务重，执法人员不足问题，可在全区层面实行田长、林长、河长三长联动，将田林河巡查图斑统一上图，纳入同一系统，统筹临近片区农业和生态资源，逐步实现统一管理、统一调度，整体巡查和保护。同时，实施智慧耕保，人防和技防相结合，极大提高执法、巡查效率。
3.7 加大耕保投入力度，完善耕地补偿激励机制
龙岗区应多途径拓展耕地保护资金渠道。例如，提高土地出让收入用于农业农村支出比例，鼓励社会资本参与，并争取省、市涉农专项经费支持等，设立耕地保护专项基金。从“资金有保障、使用有制度、利用更高效、资金强监管”4方面入手，完善资金使用管理办法相关政策，明晰使用程序和标准，建立健全耕地保护资金使用监管机制。
龙岗区应创新耕地保护补偿激励机制。健全以全民保护耕地为目标的激励机制，激发全社会形成耕地保护合力，对在耕地保护相关工作中取得良好成效的主体、企业或个人给予适当经济补偿或奖励，对破坏耕地的单位和个人进行处罚，提高耕地保护积极性和耕地破坏成本[5]。
4 结语
深圳市作为高度城市化地区的代表，面临着城市高速发展和土地资源紧缺的矛盾，耕地保护任务艰巨且充满挑战。因此，构建完善的耕地保护举措尤为重要。笔者以一般耕地为对象，分析其在耕地保护和利用方面存在的问题及长效保护机制构建策略，以期为我国正经历快速城市化的地区提供借鉴。在城市化进程中，各地应提前谋划耕地保护与城市发展的关系，严守耕地保护红线，及时构建耕地长效保护机制，理顺部门职责，健全工作机制，并探索多元化的耕地保护利用模式，实现耕地数量、质量、生态的多元管控目标。
参考文献：
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[2] 邱晓佳.对深圳市光明区耕地保护利用模式的思考[J].南方自然资源，2023（11）：37-40.
[3] 王有斌，何立，鄢然. 乡村振兴战略下衡阳市农村耕地保护机制研究[J].湖南农业科学，2021（1）：93-95.
[4] 张维宸，韩阳，李泉金，等. 我国耕地保护制度回顾与思考[J].中国国土资源经济.2023，36（12）：25-34.
[5] 李超，张蕾娜，郧文聚，等.关于强化耕地保护激励机制的思考[J].中国土地，2024（3）：16-19.
（责任编辑：张春雨）
