摘 要：数字经济发展的核心主体是企业，市场机制在其中发挥着主导作用。数字经济政策的出台通常是为了应对市场失灵，合理引导和规范企业行为。本文结合数字经济发展过程中垄断、信息不对称、外部性、不确定性和规则制度不完善等市场失灵问题，以及新制度经济学关于“政府政策与市场机制有机互动”的理论，为政府政策如何影响企业数字化行为活动提供了底层理论支撑。同时，政策主体、政策类型、政策效力、政策工具以及政策协同等异质性会产生不同影响。因此，在制定数字经济政策时应坚持以“有为政府”推动“市场有效”，从政策主体、类型、效力等多方面提高政策制定质量，提升政策工具协同性。
关键词：数字经济；政策工具；政策协同；政策异质；市场机制
中图分类号：F063.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2025）02（a）--04
1 引言
市场在资源配置中发挥决定性作用已形成广泛共识，但如何更好地发挥政府作用仍是现代经济学的研究前沿与争议焦点（黄先海、宋学印，2021）[1]。尽管数字经济发展的实施主体是企业，但各级政府推出了一系列纲要、规划、指导意见等政策，希望助力企业抓住全球数字经济发展机遇。习近平总书记强调“数字经济关乎国家发展大局，应做好顶层设计与体制机制建设”。这些顶层设计与体制机制具体体现为政府通过政策手段对数字经济布局、数字技术创新、数字产业发展和产业数字化转型等方面进行调控和指引，可以概括为数字经济政策，主要以“纲要”“规划”“指导意见”“实施意见”“实施方案”“行动计划”“若干政策”“突破行动”等形式出台，内容上突破了传统产业政策的范畴，除发布主体、时间等不同，政策调控范围、政策干预类型、政策效力、政策可执行度、政策协同等方面表现出较大的异质性。
“十四五”规划指出要“健全重大政策事前评估和事后评价制度”，党的十八大将数字经济发展上升为国家战略后，中央及各地方政府出台了一系列支持数字经济发展的政策，这些政策作用的发挥需要进行科学评价。针对政策进行系统性的评价研究一直是学术界关注的热点，其中产业政策是最受关注的研究重点，如产业政策对产业结构升级的影响（Aghion et al，2015）[2]、“五年规划”中的产业政策对企业跨境并购的影响（钟宁桦等，2019）[3]等。最新研究显示，政策协同性、政策实施顺序、政策牵头部门等均对政策效果产生较大影响（孙薇、叶初升，2023；王海等，2023）[4-5]。
目前，数字经济政策的研究主要是特征研究，且主要关注政策工具，忽视了发布主体、政策范围、政策干预类型、政策效力、政策可执行度、政策协同性等异质性特征。本文对目前收集到的数字经济政策进行初步分析，结果显示数字经济政策在发布主体、政策范围、政策干预类型、政策效力、政策可执行度、政策协同等内容方面表现出较大异质性。目前，学术界已关注到数字经济政策所产生的影响，但未全面考虑政策异质性可能带来的潜在影响。主流权威期刊研究成果显示，政策异质性特征会对政策实施效果产生潜在影响，但在数字经济政策的影响研究中，仅王海等（2023）[5]的研究探讨了政策牵头部门和多部门发文的不同对政策效果的异质性影响。数字经济政策的影响作用主要体现为通过各种政策手段对微观层面企业数字化行为的引导和规范，最终打造“十四五”发展规划中所指出的“关键数字技术创新应用”“数字产业化”和“产业数字化转型”的新优势。因此，本文基于政策异质性视角探讨中国数字经济政策的微观作用机制，并提出优化建议，是对目前已有研究的继承和拓展。
2 政策异质性视角下中国数字经济政策的微观作用机制
2.1 数字经济中的市场失灵
数字经济政策的出台通常是为了应对数字经济领域的市场失灵问题。市场在数字经济的发展中发挥着价格发现、资源分配和调节经济的功能，但也存在诸如垄断、外部性、信息不对称、政策不完善和不确定性等问题，导致市场机制无法高效运作。新基建涉及5G、人工智能、工业互联网、大数据与云计算等数字经济领域，其具备数字化、网络化、智能化等特点，张智楠等（2023）[6]提出我国新基建面临技术垄断、基础技术环节供给严重不足、信息安全风险不断、政府规制俘获而市场失灵的问题，需要一系列的市场化机制进行纠正。
垄断是数字经济市场失灵的主要表现。数字经济发展的核心在于技术创新和产业升级。市场中的垄断和信息不对称，可能会阻碍数字化技术的创新和产业升级的过程。在数字经济中，大型互联网企业利用其市场主导地位，通过不公平竞争手段限制小型创业公司的发展，从而影响了市场的整体创新能力和供给结构。此外，垄断还会阻碍技术创新和产业升级，因为市场支配者可能缺乏继续创新的动力，从而影响数字经济的健康发展。
信息不对称在数字经济领域中表现尤为突出，既影响企业间的合作，也影响消费者的决策行为。企业之间因信息共享不足，可能导致资源配置效率低下，甚至出现资源配置不匹配的问题（汤蕴懿和李方卓，2024）[7]。在消费者层面，虚假产品信息的泛滥可能误导消费者决策，影响需求的真实性和市场反馈的有效性。同时，信息不对称还使消费者难以识别优质产品和服务，进一步削弱了市场竞争机制的作用，阻碍市场的有效运行。
数字经济中外部性问题主要体现在平台经济的扩张过程中。平台企业的过度扩张可能对社会资源和公共利益造成负面影响，如过度使用公共资源或未合理保护用户数据。此外，网络外部性虽然能够提升平台价值，但可能导致市场失衡。蒋慧和刘晨希（2022）[8]总结了互联网平台经济中的市场失灵风险，包括对社会资源和公共利益的负外部性风险、垄断风险以及收入分配失衡风险三方面。资源和市场集中度过高可能降低整体供给侧的效率与质量，影响数字经济的持续发展。
《“十四五”数字经济发展规划》中提到，数字经济属于一种新型经济形态，其对应新型市场的不确定性以及市场大众对于市场预期的不确定性也可能导致市场失灵。这种不确定性既体现在技术创新上，也体现在市场运行和消费需求上。新兴技术的发展方向难以预测，市场对技术的接受程度也具有较大的波动性。此外，市场主体对未来发展的预期不稳定，可能导致企业在投资和运营决策时面临更大的风险，从而进一步增加市场运行的复杂性。这些不确定性为数字经济的发展带来了巨大挑战，阻碍了创新潜力的充分释放。
数字经济的快速发展使现有的规章制度面临着调整和完善的压力。传统的监管体系已难以覆盖数字经济的新特性，如数据交易、算法决策和平台经济的复杂模式。具体而言，在在线教育和远程医疗等新兴领域，由于监管政策的缺失或滞后，这些领域的发展未能充分释放潜力。此外，规章制度的不完善还可能导致市场治理能力不足，为不正当竞争行为提供了空间，从而加剧市场失灵的问题。政策的滞后性使得市场运行更加混乱，进一步限制了数字经济的可持续发展。
因此，推动数字经济市场健康发展需要技术创新、政策完善和市场化机制的共同作用，以破解市场失灵的问题，进一步释放数字经济潜能。
2.2 数字经济中政府与市场之间的关系
应正确处理数字经济时代政府与市场之间的关系，以“政府有为”推动“市场有效”，实现政府与市场良性互动，以激发企业活力，推动数字经济的繁荣。数字基础设施政策可以通过培育数字技术能力、提升要素配置效率来推动企业数字化转型深化，解决数字经济中要素配置和技术投入的市场失灵。数字时代的“有为政府”应通过制度供给、政策调节和监管规制等手段，对数字经济发展中自发形成的数字不平等、数字公共服务不均衡、平台经济垄断、资本无序扩张等问题予以纠正、调节和治理，以期推动数字经济高质量发展。但干预缺位和干预过度等不理性的干预可能会导致政府监管失灵。要正确处理好政府和市场的关系，政府监管应建立在尊重和利用市场规律的基础上，既要通过政府监管克服市场失灵，又要防范政府存在失灵的可能[9]。
2.3 数字经济政策微观作用机制分析
首先，政策的发布会向企业传递“信号”，使企业根据政策内容采取相应措施，调整自身的决策、战略方向和行为。政府的补贴政策会通过影响市场参与者对专利信号的判断这一信号传递作用显著促进新创企业外部融资。政府对企业的人才政策，能够向外界传递企业质量和发展前景的积极信号，对企业创新有显著的促进作用。数字经济政策通过降低成本费用、提高资产使用效率以及增强创新能力三个路径推动企业数字化变革的深化和企业创新产出的优化，从而提高企业数字化变革效益（何帆和刘红霞，2019）[10]。数字经济政策在微观层面上起到促进企业创新发展的作用，通过“数字经济政策—促进数字化努力—提升企业实质性创新”和“数字经济政策—影响企业融资—引发企业策略性创新”两条数字经济政策的微观作用机制（杨荣桂，2020）[11]。
2.4 政策异质性视角下数字经济政策微观作用机制分析
政策的发布单位不同会对政策的权威性、影响力和执行力度产生影响，即存在不同的政策效力，会对政策的实施效果产生影响。如果政策的发布单位级别较高，具有较高的权威性，企业可能更倾向于信任政策内容，增强企业的信心和预期，从而更加积极地根据颁布政策的内容调整自身的决策、行为和发展方向。
政策协同反映了各地中央政策的响应，意味着中央和地方政府在政策方面达成一致，企业可以更清晰地了解政策导向和预期，从而更好地规划自己的发展战略。政策协同性高可以更好地促进政策的贯彻执行，降低企业因政策不一致而导致的成本和风险，有利于企业在稳定、可预期的政策环境中进行长期规划和发展。
从供给侧来看，政策效力的大小会对政策本身的影响力产生影响，政策效力越高，企业对于政策内容的信心和信任越高，可以提高企业根据政策调整经营战略的意愿，同时政府发布政策附带的对企业监督和支持功能使得政策效力对企业的执行力产生影响。政策协同使企业可以获得更多政府补贴，同时能够降低企业的融资约束，从而降低企业的研发成本和创新成本，形成对企业的创新激励，推动技术创新，进而提高企业的生产效率。
从需求侧来看，政策效力多少会影响需求侧的接受和认可程度，进而影响其激励和拉动作用，效力较高的政策能够增强企业和社会对政策的信任和接受度，从而刺激市场需求的增长，推动企业加快数字化转型的步伐。政策协同使得地方政策在目标和导向上与中央保持一致性，市场参与者可以更准确地把握政策的预期目标和发展方向，提高市场对政策的认可度和积极性，同时政策协同可以促进社会对于数字产品的消费需求，可能会导致数字服务方面的需求增加、数字市场的扩大，为企业提供更广阔的市场机会，促使企业调整发展战略响应和贯彻政策，加速企业数字化转型的进程。
从环境侧来看，政策的发布能够提高市场竞争程度，带动软件与信息技术服务业发展，促进数字化转型。政策数量的增加能够对当地数字经济的法律进行完善、为企业数字化发展提供良好的市场环境。政策效力为企业提供数字化行为的法律环境、市场环境、竞争环境等环境侧支持保障。政策协同可以优化数字经济政策环境，为企业提供更加稳定、开放和透明的数字经济政策环境和市场环境，从而促进企业数字化转型的顺利进行。
3 政策建议
3.1 以“有为政府”推动“市场有效”
数字经济市场失灵时，需要政府出台相关数字经济政策进行适当干预，对企业行为进行合理引导和规范。各地政府应不断完善数字经济政策体系以推动当地企业数字化水平的提升，进而促进我国数字经济的发展。“有为政府”要求政府深化体制改革，整治腐败，精简机构设置，简化审批程序提高自身的能力与效率，推动我国数字经济市场向好、向前发展。
3.2 提升政策制定质量，注重效力提高协同
政府在数字经济政策制定过程中应注重政策质量，对各部委对数字经济政策制定的权职和范围进行细分，以保证政策的效力水平，各省政府出台的数字经济政策应尽量确保其与中央政策在战略方面的协同性，与中央颁布的战略性数字经济政策形成政策合力，同时结合自身地区特点，制定出可行度高、针对性强、全面深入的数字经济政策。发挥好省政府在各地企业数字化转型的指导、引领作用，确保各地数字经济政策的高质量供给，以促进企业数字化水平的提升。
3.3 提升政策工具的协同
良好政策效果的实现离不开政策工具之间的相互依赖与协同配合。各级政府应从数字经济发展的战略全局出发，分别从数字经济政策的供给面、需求面和外部环境优化政策工具体系，统筹规划供给型、需求型和环境型三大类政策工具之间的协同关系，注重发挥关键政策工具组合的辐射带动作用，提升政策工具体系的整体协同水平。具体而言，在政策的供给面，应当继续发挥创新对数字经济发展的带动作用，通过技术创新带动数字经济各方面的协同发展；通过培育新的产业生态，激发数字经济消费市场的活力；通过数据安全、金融税收等方面的制度创新，为数字经济发展创造更有利的政策环境，从而提升政策工具的整体协同度。此外，中央应继续保持对地方政策大方向的上层指引，在政策制定阶段充分考虑各项政策工具间的关联性和协同性，确保其能够相互支撑、形成合力，从而产生良好的政策效果。中央和地方应充分发挥各自所长，形成优势互补。通过中央层面制定宏观政策导向，地方政府积极响应并落实，因地制宜、灵活安排政策工具，发挥最优效果，在顶层设计和具体措施之间实现有机结合，共同推动数字经济的高质量发展。
参考文献
黄先海，宋学印.赋能型政府： 新一代政府和市场关系的理论建构[J].管理世界，2021，37（11）：41-55+4.
Aghion P， Jing C， Dewatripont M， et al. Industrial Policy and Competition[J]. American Economic Journal： Macroeconomics， 2015， 7（4）：1-32.
钟宁桦，温日光，刘学悦.“五年规划”与中国企业跨境并购[J].经济研究，2019，54（4）：149-164.
孙薇，叶初升.政府采购何以牵动企业创新： 兼论需求侧政策“拉力”与供给侧政策“推力”的协同[J/OL].中国工业经济，2023（01）：1-19[2023-04-15].
王海，闫卓毓，郭冠宇，等.数字基础设施政策与企业数字化转型： “赋能”还是“负能”？[J].数量经济技术经济研究，2023，40（5）：5-23.
张智楠，成蓬蓬，曾庆红.新基建的有效供给探析： 市场失灵与政府失灵的防范[J].惠州学院学报，2023，43（2）：90-96.
汤蕴懿，李方卓.数字基础设施政策赋能企业数字化转型： 演进逻辑和政策取向[J].求是学刊，2024，51（2）：59-68.
蒋慧，刘晨希.失位与归正： 平台经济中政府干预的边界厘定与制度建构[J].广西社会科学，2022（3）：113-123.
方宇菲.新公共利益理论的逻辑——市场失灵、公共利益与政府监管的关系阐述[J].经济论坛，2023（11）：44-51.
何帆，刘红霞.数字经济视角下实体企业数字化变革的业绩提升效应评估[J].改革，2019（4）：137-148.
杨荣桂.数字经济政策对企业创新发展影响研究[D].长春： 吉林大学，2022.
