摘 要：2023年浙江省锚定“两个先行”的关键点和核心环节，明确提出要全力推进营商环境优化提升“一号改革工程”。这一系列改革举措为打造优质营商环境提供了根本依据，指明了前行方向。对此，课题组基于“互动治理”理论视角，聚焦临平区营商环境优化提升相关改革措施。分析发现，临平区在产业生态、企业引育、增值化改革和文化引领等方面仍有较大提升空间，主要体现为互动意向有待凝聚、互动工具未有效集成、互动行动缺乏协同等现象。基于此，本文提出以下建议：统一要素，凝聚互动意向；共商共建，集成互动工具；互动嵌入，协同互动行动”等，以期推动县域打造一流营商环境，助推县域经济高质量发展。
关键词：互动治理理论；数字经济；营商环境；政务服务创新；区域高质量发展；杭州市临平区
中图分类号：F127；D630 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2025）04（b）--04
营商环境是对政府与市场关系调整状态的一种概括[1]。优化营商环境，关键在于正确对待政府与市场的关系[2]，形成两者之间的良好互动[3]，进而促进企业、公众等市场主体向好发展、经济体良性运行。根据治理理论，治理是一种由共同目标支持的活动[4]，行动主体的互动性是治理的核心要素，互动是治理的作用途径。意向、工具、行动三要素共同构成互动治理[5-6]。作为公共治理过程，营商环境的建设主要涉及政府主体，企业、公众、社会组织和媒体等市场主体这两大类治理主体。政府的角色边界、服务效能、市场行动者的参与治理、多方行动者的协作治理等互动合作都深刻作用于营商环境。如何让市场机制与行政机制在营商环境治理中发挥协同之效，充分调动互动治理三要素，对优化营商环境至关重要。
1 临平区优化提升营商环境的主要实践探索
近年来，临平区高度重视企业的真实诉求和实际感受，不断通过优化流程提升企业便利度，改善政策和要素环境提升企业感受度，在积极回应企业诉求关切中，破解企业发展的痛点、堵点和难点，多维度合力提升企业的获得感，不断增强区域对投资者和经营者的吸引力。
1.1 基础服务
1.1.1 打造双向融合的“企业之家”。一是“事项整合+数据融合+资源聚合”，推动涉企服务一站集成。集中涉企事项全面进驻，建立审批协同中心，做到“只进一扇门、办成所有事”；联通所有涉企数据高效赋能，打造企业数据中心，打通浙江IRS系统数据，汇集海量政务数据和产业数据，形成主题资源库，为政策机审校验、审批协同办理、企业精准画像、产业预测预警提供有力支撑；集聚专业服务和区情资源，建设闲置资源共享库，有效盘活闲置资源。二是“智能速办+闭环管理”，推动涉企服务提质增效。政策兑付全量网办，通过系统比对、自动校验、匹配验算等方式重塑兑付流程，实现兑付申请、审批、打款全流程线上办理；审批事项极简办理，推出并深化企业开办等“企业一件事”；企业诉求闭环处置，线上设置全闭环流程，建立问题处理“135”工作及分级协调机制，线下组团式开展企业走访活动，以领导包干、办结销号等方式，推进重难点问题高效突破。
1.1.2 提供“全周期”的项目服务。一是审批验收提速提效，重塑项目备案程序为承诺制自动秒批，变更审批权限为先审批后报告，实行非关键性材料先办后补。迭代项目传统联合验收模式为“自助定制”灵活验收，以企业需求为导向，模块化定制验收服务指南，打通项目服务“最后一公里”。二是服务“量体裁衣”，嵌入项目“全生命周期”数字化监管平台，聚焦项目建设的难点堵点，提供全流程环节的定制化服务、闭环管理，极力扫清项目落地障碍。三是管理“以一持万”，出台重点项目管理办法，将亿元级工业科技和现代服务业项目纳入重点管理，推进交通审批、渣土消纳等保障服务全覆盖；建立分级协调、双周例会等协调机制，有力保障重点项目建设。四是政企合作规范，充分发挥部门协同联动作用，推进招标主体、评标专家、标前标后、数字化、信息体系等全方位政企互动规范化制度化，强化数字赋能政企交易管理，促进政企互动更加透明、高效。
1.2 增值服务
1.2.1 聚焦实际需求，筑强要素保障。一是突破企业“融资难”。主动服务企业直接融资，做好金融风险防范。鼓励企业上市融资，持续优化企业上市协调机制。强化间接融资，不断畅通企业间接融资渠道。推进金融综合服务示范区建设，以“金融顾问”制度促进“融资、融智、融服务”；扩大政府性融资担保业务规模和覆盖面，有效对接企业短期资金周转“急需”，有力降低企业转贷成本。二是突破企业“用地难”。全方位优化空间布局，提升用地规划效能；采取整村或跨镇街的综合整治行动，全面盘活镇街用地；不断完善企业用地机制，多措并举协同激发产业用地活力。三是突破企业“用才难”。探索工程技术领域的高技能人才与技术人才职业发展的贯通机制，开展制造业部分国际职业的资格比照职称认定工作；建立以企业职业技能等级认定为核心的技能人才自主培养体系，协同嵌入技术人才培育的行政机制与市场机制，营造技术人才良好生态。
1.2.2 立足比较优势，重塑产业格局。一是推进产业集群建设。根据区域产业体量、发展潜力，创建、申报多个省级特色产业集群；编制“浙江制造”生物医药与医疗器械集群、现代纺织与服装产业集群协同区创建行动方案。二是推进产业链生态圈建设。大力促进产业链对接，通过分产业举办各种对接活动，包括龙头企业、专精特新企业在内的千余家企业实现多向联动，达成订单对接、人才对接；组织调动高校、科研院所、企业等多方力量，围绕产业“强链”“建圈”，开展各类战略规划研究。三是推进特色优势产业发展。加快“三农”一体化数智管理平台建设，实现“浙江乡村大脑”镇街村社贯通，有力推进“农业产业大脑”迭代升级。对于生物医药产业，采取重点项目快速推进机制、分类管理精准指导机制，为重点产品和企业争取省级帮扶、优先审评审批；设立药品医疗器械行业协会，引导生物医药企业发挥主体作用，推进药械各领域互动，凝聚生物医药发展合力，进一步激活发展势能。
1.2.3 坚持自立自强，激活创新生态。一是发挥企业主体作用，推动创新载体体系建设。鼓励和支持企业建立科研机构，形成层层递进的企业研究机构体系。引导和支持企业加强关键领域攻关，如推荐贝达药业等多家高新技术企业申报省科技奖，持续放大创新优势。二是打通协同机制堵点，推进产学研多向互动。支持浙江大学高端装备研究院、服务型制造研究院等多家产业研究院成立技术转移机构，建设特色共享的专业服务平台，实现检验检测、专家咨询等资源共享；支持高校和科研院所对接县域三大平台优势产业，共建科技成果转化园区，发展中试熟化、专利运营、创业孵化等科技服务；加强企业与浙江大学等重点高校的交流互动，以企业为主体、项目为纽带，推动产学研深度融合。三是守护创新“果实”，深化知识产权增值服务。聚焦企业的知识产权投融资需求，鼓励支持保险机构开发有关险种、开展知识产权海外侵权责任险、专利执行险等业务，创建知识产权助力中小微科创企业投融贷机制等，多措并举护航企业以“知产”增“资产”。
1.2.4 发挥自觉主动，提升法治水平。一是“广开门路”汇聚法服力量。吸纳律所、商会、行业协会等多方主体，共建协作机制，扩大企业“法治体检”覆盖面，协助企业牢筑法律风险“防火墙”。联合检察院、企服中心建立“线上+线下”检察室机制，实现与企业互联互通，有效促进企业合规协作。二是“多管齐下”化解涉企纠纷。针对涉企金融纠纷，拓展调解路径，构建以区银保调委为枢纽、32家银行人民调解工作室为基础、部门业务指导为支撑、金融行业法律资源为补充的“四位一体”金融纠纷化解体系；成立“金融共享法庭”，高效化解金融纠纷，降低企业交易成本。针对其他商事纠纷，发展多元化调处机制。三是“化繁为简”优化执法机制。依托企服平台建立“涉企行政执法”数字化系统，清晰勾勒企业画像，分类落实定制化监管服务策略；推出政策法律智搜、智推功能，精准对接企业法治需求；建立涉企行政执法互动等机制，利用大数据匹配、推送关联政策及提供合规体检，实现“政策找企业”，高效督促企业规范经营。
1.2.5 厚植人文沃土，绽放区域魅力。一是团结发展新生代主体力量。以“主题教育+自主学习”双循环的方式，开展新生代红色教育、理想信念教育；以“青蓝接力”宣讲团的形式，鼓励新生代讲党课、讲政策等；发展新生代党员，支持新生代所在企业建立党组织。推荐新生代担任各级党代表、人大代表、政协委员等，创建新生代党外代表人士成长名库，培养重点新生代企业家；举办新生代政策咨询会，畅通互动渠道。二是建立健全舆情优化机制。全面创建民企负面舆情研判联动机制，全面监测排查相关信息、梳理风险隐患与线索，促企稳定发展；党建引领，持续推进“红色引擎”互联网党建，深化服务中心建设、示范点培育，着力优化营商网络环境。大力弘扬网络正能量，强化主流思想舆论引导。三是打造擦亮区域城市品牌。对标“浙江有礼·和润临平”，构建志愿服务精准触达体系，贯通“文明帮帮码”应用，举办读书节，打响文旅品牌等。积极利用中央、省市各级主流媒体渠道加以刊发刊播，进一步扩大巩固主流舆论，增强区域城市品牌影响力。
2 临平区营商环境优化提升需要突破的主要问题
经过持续创新实践，流程环境、政策环境、要素环境迭代升级，临平区营商环境在产业驱动、企业监管、政务互动、政企关系等方面，还存在亟须破解的问题，主要集中在以下几点：
2.1 “意向”不明确，多方治理意愿有待进一步“凝聚”
一是供需匹配度有待加强。政府在政务服务、产业扶持、人才培育等方面还未完全对应企业的“需求清单”；高技能人才“供需”适配度不高，培育体系、流通渠道、评定制度与产业需求导向还不够契合；产业政策与产业发展实际存在“脱节”现象，如在当前投融资体系背景下，科创型企业易面临资金链断裂风险，但相关政策的精准匹配度不足。二是市场行动者积极性与参与度不高。尤其是在清廉企业建设的正向激励方面，制约了企业参与营商环境建设的积极性和主动性。同时，部分企业对知识产权重要性的认知仍有局限。除在产权联盟中发挥建设性作用外，参与的体验感不深，主动性不强。三是各方目标还不一致和聚焦。政府各部门行动者的目标导向整体一致，但具体事项中各部门、各人员的目标体系很难一致并形成合力。如跨部门双随机监管中，执法人员的工作职责与要求不够具体且存在重叠的情况，距离精确细化到个人还有较大差距。
2.2 “工具”不充分未集成，多维多面互动待进一步“赋能”
一是系统集成能力不强。围绕企业服务，政府主体的资源集成、调动能力尚未充分发挥，靠前服务、综合服务意识相对不足。例如，企服中心向企业提供的专业化服务较少，专业性不强，联动的投融资机构、创新科研平台、行业协会等社会化组织不够广泛，多部门全事项“一口受理”尚未完全覆盖，线上的全要素、全流程办结情况并未完全实现，线上审批兑付效率低等。二是信息共享不充分。政府信用体系建设问题较为突出。如：政府公共部门之间的信息未完全实现互联互通；聚焦企业的诚信度问题，缺乏共商共建信用修复制度；政府搭建的平台未能完全掌握企业信用详细情况。三是企业反馈机制不健全。虽然建有一些收集企业诉求与建议的窗口和平台，但针对特定问题（比如短板之处）的企业反馈渠道未明确设立。例如，反映人力资源服务业短板较为明显等问题，缺乏企业、公众等市场主体对人力资源服务的多样化诉求反馈渠道，人力资源服务公司自身的发展诉求较难得到充分重视与有效反馈；涉企执法行为投诉举报渠道不畅，处理机制还不完善。
2.3 “行动”弱互补难协同，不同治理机制需进一步“增效”
一是政府行动者“协调者”角色有待突出。目前，政务服务尚未打通基层“最末梢”，办事窗口一体化、标准化、规范化程度均不足以支持服务完全下沉，延伸工程的行政性较强，政府在其中的主导性、执行力均有待提升；但在创新生态、产业研究等多个领域，政府主体的主导性较强，协调和推动作用更需进一步发挥。例如，政府作为“跨界协调者”角色在项目合作、成果转移转化等方面，资源对接、整合，服务集成、增效等方面功能还需深化。二是市场行动者“主导性”领域待完善。政府主体对各类市场主体关于产业链发展的建言献策及产业间、企业间、院所间的交流反馈等，重视不够、激励不足，相关互动机制亟待完善；作为政策靶向对象的企业、产业，在“圈链”规划中的关键作用未充分凸显；高校、研究院所等主体的专业化“用武之地”有待扩大。三是不同主体“互补嵌入”机制不足。在个性化定制化服务和产权服务等方面，政府、企业、平台、专业机构和社会组织等多方行动者之间协同互动的广度深度还不足。例如，创建“智囊管家”服务时，引入的服务型制造研究院缺乏针对企业服务的网络式互动及参与，民主网络形式较少，各方行动者对服务理念、价值不具备高度共识，难以发挥关系型契约的积极作用。
3 关于进一步优化提升县域营商环境水平的对策建议
针对前述营商环境建设过程中存在的相关问题，临平区还需持续聚焦企业实际感受，完善多元参与机制，增进多方共识；整合资源、调动多方积极性；推进信息共享、规范共建，扮好政府“跨界协调者”角色；促使不同治理机制发挥协同之效。
3.1 统一愿景，凝聚互动意向
一是完善多元参与机制。用制度将市场行动者自发的互动行为确立，以期增加其在营商环境治理中的参与感、体验感，增进营商环境优化的共识，同时积极探索并完善多元共治机制，以政府、企业与社会组织、高校院所、服务机构等多方主体的协同配合与互动进一步激发市场创造活力。二是建立互动精神纽带。引导企业挖掘与树立自身的精神价值，并与营商环境建设目标有机契合，形成意愿合力；通过大力宣传创业人物事迹、宣扬创业精神和企业家精神等方式，构建企业“灵魂”与营商环境治理意向的紧密联系，塑造与彰显企业精神的社会价值。持续推进清廉企业建设，加强清廉建设正向激励，发挥企业自我监督作用，不断擦亮“清廉民企”品牌。三是重视企业实际感受。持续更新梳理企业的“需求清单”，依据高频共性需求设计服务清单，依据差异化个性需求设计针对性地定制化服务。针对产业发展，不断调整所缺要素与所行政策之间的适配性，如突出“订单式”技能人才培养、突出人才招引与具体产业现状的匹配、突破科技型企业资金瓶颈，为要素组合优势的发挥奠定基础。四是提升互动行动聚焦度。不断细化政府工作人员在具体事项上的职责与要求，以厘清每个行动主体工作内容的边界，实现互动行动的高度聚焦；通过拓展容错理念、细化容错情形、扩大适用范围、优化办理程序，提升容错纠错机制的可操作性，多措并举向政府行动者明确约束、强化激励。
3.2 共商共建，集成互动工具
一是持续增强资源整合能力。通过搭建交流平台、积极借助“外脑”，围绕企服中心在专业服务、办事效率、数智水平等方面的薄弱点，联动相关领域专家学者、专业机构主动了解、充分研究先进县域新举措、新政策，形成调研报告。二是共建共享信用信息体系。引入社会、市场力量参与信用体系建设，如支持信用服务业发展、形成市场化信用约束和惩戒，从而加快促成信用约束共治互动局面。针对信用修复，着力推进政企磋商，明确修复条件、精简修复程序，扩大信用信息体系的共识度和认可度，进而有效提升失信主体纠正其失信行为的主动性，加快信用重建。三是有针对性地强化反馈机制。着力构建企业诉求、建议、意见的差异化反馈机制，在既有反馈渠道体系的基础上，突出针对营商环境短板收集市场主体“声音”的功能板块，比如面对区域人力资源服务业发展相对不足、限制劳动要素高效集成的问题，主动靠前了解收集人力资源服务企业及其他市场主体的观点、发展诉求、人力服务需求等，形成常态化长效化动态反馈机制。四是共商共建特定领域的制度规范。着力推动知识产权发展、工程师培育等特殊领域制度规范的共商共建，确保互动治理的意向与工具相互支持。例如，优化卓越工程师培养机制，从规划、模式、环境到评价，推动教育、产业、科技、人社等方面单位协调联动，教育链、创新链、产业链等多链深度融合。
3.3 互补嵌入，协同互动行动
一是强化政府行动的主导和协调作用。深入推进妨碍公平竞争的政策自查清理行动，着力构建规范有序透明的招投标竞争机制，积极反馈公众反映强烈的问题，为优化县域营商环境筑强精治善治基础；持续推动政务服务向村社延伸；更好发挥政府在研发领域的“跨界协调者”作用，以民主网络的形式推动创新研发，整合社会化资源、提供综合服务，推进产学研互动制度化，着力提高科技成果转移转化成效。二是发挥市场行动者优势。突出企业在产业规划研究中的平等主体地位，促进产业链细分、重点企业招引更加专业高效，政策供给更加个性化、专业化、行业化，从而促使产业“强链”的企业主观能动性进一步迸发，有效增强市场主体的参与感、获得感。三是推动治理机制互补嵌入。迭代差异化服务层面的政府—市场行动者网络，支持民主网络协调满足企业服务的个性化、定制化需求，形成要素组合、资源匹配、服务延伸合力，不断推动从“合同购买”转向“网络式互动”，发挥“网络式互动”凝聚多方行动者理念、愿景的积极作用，使企业服务的信任基础更加牢固。
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