管智超
（北京大学政府管理学院，北京 100091）
引 言党的二十大报告指出：“着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。强化区域经济韧性是在我国新发展阶段统筹发展与安全、推动经济高质量发展的根本保证。世界经济增长出现疲软、国际地缘政治风险不断上升、新冠肺炎疫情持续冲击，国内经济也进入新旧动能转换的关键时期，中国经济同时面临着外部风险、冲击和内部的波动、不确定性。能否在外部风险和内部波动中把握住高质量发展的机会，这是对区域经济韧性的严峻考验，也对中国的国家治理能力和宏观经济体制提出了更高要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政体制的演变与逻辑，将深刻影响经济高质量发展进程和区域经济韧性。
财政体制失衡是中国式财政体制对经济韧性和高质量发展影响最明显的问题，并可以分为财政纵向失衡和财政横向失衡两个视角。财政收入的中央集权与财政支出的扩张性支出责任不匹配造成了地方政府巨大的财力缺口，暴露出明显的财政纵向失衡；各地区由于资源禀赋不均匀，并且区域经济发展不均衡、不协调，使得地方政府横向之间的财权与事权支出责任的匹配程度也存在很大差距，产生明显的财政横向失衡。财政体制失衡作为平衡中央集权管理和地方分权治理之间的制度衍生品[1]，造成地方政府间财政横向失衡下的 “标尺竞争”和央地财政纵向失衡下财政自主能力干涸的发展困境[2]，降低政府的宏观治理效能，影响市场机制有序发挥，破坏区域经济韧性。基于此，本文立足于中国财政体制失衡的典型事实，分别从理论机制和实证分析两个层面考察分析财政横向失衡和财政纵向失衡对区域经济韧性的影响，以及其背后的直接影响效应和间接传导机制，为 “十四五”期间构建现代财政制度、增强区域经济韧性、实现经济高质量发展提供经验参考。
良性的财政金融体制与政策能够稳定经济状态、促进经济安全恢复和推进经济高质量发展，打破制约经济韧性的多重锁定，构建增强经济韧性的新发展路径[3]。部分财政体制失衡研究针对经济韧性所蕴含的经济增长和高质量发展展开讨论：财政纵向失衡对经济发展同时存在正向的数量效应和负向的质量效应[4，5]；财政纵向失衡通过直接以及提升税收努力的间接渠道抑制地方经济增长水平[6]；财政横向失衡影响财政纵向失衡对经济高质量发展的扭曲效应[7]。经济韧性重要的特征之一是抵御外部扰动和冲击，平缓经济波动，也有学者专门研究财政体制失衡对经济波动的影响：财政纵向失衡带来的经济波动有投资冲击、货币供给冲击和技术冲击3种路径，并且通过影响地方政府干预和区域间竞争带来更大的经济不确定性，这种效果在经济衰退期比增长繁荣期更明显，并会随着地方财政自给程度的提高而放大[8]。有学者针对经济韧性的组成主体研究财政纵向失衡的影响效应：财政纵向失衡能够直接抑制地方政府治理能力现代化，也能够通过转移支付的规模和结构对地方政府的良治造成间接阻碍作用[9]；财政纵向失衡通过改变地方政府的收支偏好降低地方政府的公共服务供给水平和公共服务质量[10]；财政横向失衡的加剧通过抑制企业避税降低企业价值，打击微观市场主体积极性。还有研究围绕经济韧性的构成要素和动力来源进行讨论：财政纵向失衡与地方政府竞争的联合影响阻碍中国市场化进程的推进[11]，降低资本配置效率，扭曲劳动和资本的要素价格破坏绿色发展和环境治理，降低绿色全要素生产率[12]，通过“为增长而竞争”抑制本地技术创新提升，还通过政府间转移支付对周边的技术创新产生负向空间溢出效应[13]。
1 理论机制与研究假设1.1 财政纵向失衡与区域经济韧性过大的财政纵向失衡对区域经济韧性产生负向抑制影响。（1）财政纵向失衡过大使地方政府面临沉重的财政压力，地方政府不得不采取非市场化甚至逆市场化手段进行政府间博弈，使区域经济更加脆弱，破坏经济韧性的抵抗力；（2）财政纵向失衡下区域经济增长与税源扩张的任务将扭曲公共支出结构，把公共支出更多放在没有效率约束的生产建设当中，阻碍人力资本提升，抑制自主创新的积极性，破坏了经济韧性的恢复力和更新力；（3）过大的财政纵向失衡剥夺地方的财政自主权，将使地方政府掉入 “激励陷阱”，出现 “粘蝇纸效应”，降低地方公共服务质量，降低市场化水平，减弱区域抵抗力和恢复力，削弱区域经济韧性；（4）财政纵向失衡使地方政府寻求更多的预算外收入，尤其是对土地财政的依赖，造成产业结构的严重失衡，推高企业的融资成本，直接破坏区域抵抗力、恢复力、再组织力和更新力，成为经济韧性极大的威胁因素。
假设1：过高的财政纵向失衡阻碍区域经济韧性的提升，即存在 “财政纵向失衡↑→区域经济韧性↓”的直接作用。
1.2 财政横向失衡与区域经济韧性财政横向失衡对区域经济韧性存在负向抑制效应。（1）财政横向失衡带来的财力不足和资源短缺与地方政府竞争的矛盾抑制地方经济韧性。中央以经济增长水平来衡量官员的履职程度，地方政府在横向维度 “为增长而竞争”，但财政横向失衡的现状导致地方资源禀赋不足，财源短缺，地方政府往往会忽视财政横向失衡的重要落后现实，采取偏重生产建设的财政支出结构，更加注重短期经济增长，忽视长期经济高质量发展阻滞区域经济韧性提升；（2）财政横向失衡过大放缓区域新旧动能转换，降低资源配置效率，阻碍地区产业结构升级优化。财政横向失衡导致地方政府面临更高的横向竞争压力，为弥补与其他横向竞争对手的差距，地方政府将更多政府投资投入到周期运转快、投资回报高的行业，出现如地方城投平台盲目扩张等现象，造成区域发展质量不足和产业结构失衡，金融机构的信贷政策受到偏向约束，落后产能得不到及时转换，不能使经济具有从波动中快速恢复平稳的能力，打击区域经济韧性。
假设2：财政横向失衡阻滞区域经济韧性的强化，即存在 “财政横向失衡↑→区域经济韧性↓”的直接影响。
1.3 财政横向失衡、财政纵向失衡与区域经济韧性1.3.1 财政横向失衡对财政纵向失衡的影响
财政纵向失衡是分税制改革以来财政收入与支出责任不匹配的产物。从财政收入一侧看，财政横向失衡越高，地方政府越倾向于提高税收努力程度，直接的影响就是增加辖区企业的税负压力，对企业创新和产业结构转型升级形成抑制效应，造成高财政横向失衡地区的税源流失，进而推动财政纵向失衡程度的加深。从财政支出一侧来看，财政横向失衡越高，地方政府将越容易出现对专项转移支付的过度竞争，并且出现盲目扩大财政支出规模和支出投资偏向，形成对地区经济发展的硬化干预，使经济发展不可持续，反而助推财政纵向失衡。
假设3：财政横向失衡能够对财政纵向失衡起到推动作用，即存在 “财政横向失衡↑→财政纵向失衡↑”的影响机制。
1.3.2 财政横向失衡和财政纵向失衡对区域经济韧性的影响
财政横向失衡的加剧能够推高财政纵向失衡水平，进一步阻滞区域经济韧性的提升。（1）财政横向失衡意味着公共服务质量的区域失衡，人口将会从贫困落后地区迁移到经济发达地区，财政纵向失衡水平更高，流出地区出现人力资本下降的困境，流入地区出现人均社会福利水平下降和公共资源拥挤的情况，区域经济韧性受到冲击和阻碍；（2）财政横向失衡的加剧造成地方政府为保护本地利益采取逆市场化的要素封锁和市场分割，对长远经济高质量发展形成制度性损伤，造成更深层次的财政纵向失衡，市场不能真正起到资源配置的决定性作用，区域新旧动能的转换效率受到抑制，经济韧性受到损伤；（3）财政横向失衡高的地区往往是经济相对落后的地区，地方政府所提供的公共服务单位成本过高，因此地方政府不愿承担过多高成本的公共服务，经济增长和财政收入更困难，加深财政纵向失衡，进一步阻碍产业结构调整，抑制企业自主创新，形成增长动力不足的恶性循环，损耗区域经济韧性。
假设4：存在 “财政横向失衡↑→财政纵向失衡↑→区域经济韧性↓”的间接机制。
2 模型设定、变量选取与数据来源
根据财政纵向失衡、财政横向失衡和区域经济韧性的理论机制分析，本文认为财政纵向失衡与财政横向失衡能够直接对区域经济韧性产生影响，而且财政横向失衡还能够通过影响财政纵向失衡对区域经济韧性产生间接影响效应。三者之间存在多重复杂关系，凭借以往的单方程建模难以避免内生性问题，为了更有效的克服内生性问题，同时更准确识别财政体制失衡对区域经济韧性的多重作用路径和传导机制，本文建立面板联立方程进行实证分析，具体设定如式 （1）所示的面板联立方程。
2.2 变量选取2.2.1 被解释变量：区域经济韧性
（1）经济核心指标敏感度
本文以地区GDP增长率作为经济核心指标，采用各省（区、市）经济核心指标变化率与全国经济核心指标变化率的比值作为敏感度来衡量区域经济韧性。若敏感度大于1，说明区域经济在面对冲击时比全国层面更有韧性，若敏感度小于1则说明冲击对该区域经济影响较大，相比于全国层面更难以恢复。总之，敏感度数值越高，区域经济韧性越强，反之则越脆弱。
（2）外部冲击恢复水平
将2008年的经济危机作为外生冲击后的基准状态，测算各省（区、市）每年实际GDP增长速度与2008年基准GDP增长速度的差值（Dvalue），进一步将测算的区域经济韧性差值指数化，得到区域经济韧性指数作为被解释变量，Resilience2为最终的区域经济韧性Ⅱ。
2.2.2 核心解释变量一：财政纵向失衡（Vfi）
不同于西方财政联邦主义国家，中国式财政分权的非对称性产生过高的财政纵向失衡，本文借鉴储德银[1]的方法对财政纵向失衡进行测度。其中，Vfi为财政纵向失衡，LFR为地方财政收入，LFE为地方财政支出，TLP为地方总人口数，TCP为全国总人口数。
2.2.3 核心解释变量二：财政横向失衡（Hfi）
本文采用以人均财政收入为基础的修正加权变异指数计算财政横向失衡。修正加权变异指数越高，说明经济基础和财政能力越强，财政横向失衡水平越低，回归结果的方向与横向失衡高低呈反向特征。
2.2.4 其他变量
经济发展水平，实际GDP除以省（区、市）总人口得到实际人均GDP，取自然对数，得到人均GDP自然对数值。城镇化水平和人口密度是经济社会的人口因素，城镇化率采取各省（区、市）城镇人口占总人口的比重，人口密度采取各省（区、市）人口与土地面积比值的自然对数衡量。市场化程度，本文采用 《中国分省份市场化指数报告》的市场化总指数作为衡量市场化程度的指标。失业率，本文采用失业人口占总就业人口的比重测度就业状况。产业结构，本文采用第三产业产值与区域GDP的比值代表产业结构。支出结构偏向，本文采用民生性支出占财政总支出的比重作为支出结构偏向的含义，比值越高，支出结构越合理。财政缺口，定义财政缺口为地方财政支与收的差值／各省（区、市）GDP。物质资本和人力资本，本文采用人均资本存量的自然对数定义物质资本，采用高等学校在校生数量占年末总人口比例代表人力资本水平。
2.3 数据来源与统计特征本文的数据来源于各省统计年鉴、WIND数据库、中宏数据库。由于港澳台地区数据获取困难和西藏自治区的数据缺失较多，本文实证研究数据包括30个省（区、市），个别缺失数据采用插值法补齐，时间跨度为1997～2020年，受到新冠肺炎疫情冲击的影响，2020年本文区域经济韧性等部分指标有所偏离变化，但由于仅涉及本文数据的一期，因此对本文研究并没产生较大影响。主要变量的描述性统计如表1所示。
表1 主要变量的描述性统计
3 实证结果与分析3.1 基准结果分析根据联立方程识别的阶条件以及秩条件可知，面板联立方程模型 （1）的两个方程均存在过度识别问题。为提高面板联立方程估计的有效性，更有效消除联立方程模型可能存在的内生性，同时消除两个方程扰动项之间可能存在的相关性，本文采用三阶段最小二乘法对设定模型进行估计，回归结果如表2所示。
表2 基准回归结果
3.1.1 区域经济韧性方程的结果分析
（1）财政纵向失衡在1%的水平上对区域经济韧性的影响显着为负，这一实证结果很好地验证了本文的假设1。虽然财政纵向失衡在理论上对区域经济韧性存在积极与抑制两种影响效应，但中国省级的财政纵向失衡已经超过最优阈值，市场扭曲和政府干预的负面效应远大于中央转移支付带来的规模与结构的正向效应，过大的财政纵向失衡扭曲了地方政府的财政收支行为，降低市场的配置效率，削弱经济抵抗力和更新力，打击了区域经济韧性。
（2）财政横向失衡与区域经济韧性之间显着负相关，这与研究假设2保持一致。财政横向失衡地区本身的财力不足加上政府预算执行紧缩的不断强化造成区域巨大的公共资源沉淀和损失，并且经济下行压力越大，预算执行紧缩越严重，预算偏离程度越高，进一步加剧财政横向失衡[14，15]。财政横向失衡使地方政府在市场上 “越位”、在公共服务上 “缺位”，更没有能力和精力去 “补位”，造成地方政府更关注短期经济利益而非长期经济高质量发展的短视行径，使区域经济韧性的抵抗力更脆弱、恢复力更缓慢、再组织力更短缺、更新力更迟滞。
（3）控制变量方面。产业结构升级显着提升区域经济韧性，重工业地区的经济韧性较差，但产业结构转型升级和多样化发展能够更有效的分散外部冲击的风险，提高地区经济的抵御力和恢复力，能够更有效地提升区域经济韧性。经济发展水平、市场化水平和城镇化水平的提升能够显着增强区域经济韧性，市场化水平的提高能够为企业提供更优良的政策和制度环境，激发企业经济生产活力，市场能够真正起到资源配置的决定性作用，更好地弘扬企业家精神，增强地区创新活力，实现市场有序发展和资源优化配置，提高区域经济韧性。经济发展水平显着提高区域经济韧性。经济发展水平的提高和城镇化的推进能够实现经济结构多元化，地区经济更开放，经济增长更持续，风险抵抗能力更高，冲击恢复能力更强，区域经济韧性更好。
3.1.2 财政纵向失衡方程的结果分析
（1）财政横向失衡与财政纵向失衡之间存在同向关系，并在1%的水平上显着，财政横向失衡的加深会推高财政纵向失衡，这一结果很好地验证了研究假设3。财政横向失衡的扩大形成地方政府间更激烈的 “标尺”竞争，地方政府由 “援助之手”转为 “攫取之手”的角色，短期破坏经济发展的 “量”。在地方政府的博弈中，财政横向失衡高的地区往往陷入 “逐底竞争”当中，扭曲金融、要素市场的配置效率，阻碍产业结构转型升级，长期破坏经济发展的 “质”。因而财政横向失衡通过一系列扭曲的政府干预推动了财政纵向失衡的进一步攀升；（2）财政缺口和支出结构偏向都与财政纵向失衡存在显着正向关联。财力缺口过大和支出结构偏向是财政纵向失衡的直接表现和主要原因，财力不足和财政支出偏向意味着地方政府所承担的支出责任不断增多，地方政府陷入预算软约束当中，①更多依靠中央政府的转移支付；②政府间将采取更加激烈的税源竞争，进而造成更深的财政纵向失衡；（3）经济的高质量发展缓和了财政纵向失衡。物质资本与人力资本的提升降低了财政纵向失衡水平，物质资本的影响程度更大。人口密度的提升也对财政纵向失衡起到显着抑制作用。这说明地方经济的人才集聚、经济集聚促进了地区经济高质量发展，为地区财政起到更大的创收作用，有效提升了地方财政的自给水平，缩小了财政纵向失衡。
3.2 异质性检验基准分析的结果表明，经济发展水平的差异对区域经济韧性起到显着的作用，并且一个地区的经济高质量发展程度也能够改变地区财政纵向失衡的水平。因此，地区的异质性成为实证分析中不可忽视的部分，本文将以30个省（区、市）平均经济增长率作为衡量标准，区分经济发达地区和经济欠发达地区，进行异质性分析（结果表略）。（1）财政纵向失衡对区域经济韧性的负向抑制作用没有发生变化。相比于经济发达地区，经济欠发达地区的财政纵向失衡对区域经济韧性的负向抑制效果更大，这是因为经济欠发达地区的财政横向失衡水平更高，起到放大器作用；（2）经济欠发达地区的财政横向失衡对经济韧性的打击效应更深，城镇化水平的提高在经济欠发达地区效果更显着，这说明区域经济的均衡发展与城市化进程对于欠发达地区至关重要；（3）财政横向失衡对财政纵向失衡的传导效果也存在异质性，欠发达地区的同向效应更显着，欠发达地区的财政横向失衡更严重，财政支出形成对中央转移支付的过度依赖，因此对财政纵向失衡的同向扩大效应更明显。
3.3 传导机制识别与影响效应测度通过理论机制探讨和实证检验得知，财政体制失衡对区域经济韧性存在多重复杂关系，为了更准确地识别财政体制失衡对区域经济韧性的传导机制，进行标准化回归，各变量的显着性均与基准回归结果保持一致，回归结果如表3所示。
表3 标准化回归结果
依据表3的标准化回归结果，可以归纳 “财政体制失衡→区域经济韧性”的直接作用和间接传导机制，并且根据标准化结果分别测算财政横向失衡、财政纵向失衡对区域经济韧性的影响效应。根据表4所示，财政体制失衡对区域经济韧性存在3种传导机制：（1）财政纵向失衡对区域经济韧性具有 “财政纵向失衡↑→区域经济韧性↓”的直接影响机制，具体的直接效应值为-0.164，即财政纵向失衡每提高1个单位，区域经济韧性将显着下降0.164个百分点；（2）财政横向失衡对区域经济韧性具有 “财政横向失衡↑→区域经济韧性↓”的直接作用机制，即财政横向失衡每加深1个单位，将使区域经济韧性损失0.099个百分点；（3）财政横向失衡以财政纵向失衡为中介变量间接影响区域经济韧性，即存在 “财政横向失衡↑→财政纵向失衡↑→区域经济韧性↓”的间接传导机制，具体表现为财政横向失衡每提高1个单位，将推高财政纵向失衡0.156个百分点，进而损耗区域经济韧性0.026个百分点。
表4 传导机制识别与影响效应测度
具体来看，财政体制失衡对区域经济韧性的影响可以分为财政纵向失衡和财政横向失衡两个维度的效应，财政纵向失衡对区域经济韧性的总效应为-0.164，财政横向失衡对区域经济韧性的总效应为-0.125，财政纵向失衡的负面抑制影响高于财政横向失衡。这说明分税制改革以来的财政体制失衡始终抑制区域经济韧性的增强，不利于经济高质量发展。解决财政体制失衡对区域创新的负面冲击不仅要合理划分央地政府之间的事权和支出责任，更要考虑地方政府横向之间的财政差距，中央政府需要予以相应的财力保障来解决“财权上收、事权下解”的非对称收支结构矛盾，采取更加积极的均衡性转移支付手段，提高地区财力的均衡调节效率，消减财政横向失衡，进而弱化财政纵向失衡，从财政体制失衡的两个维度提升区域经济韧性。
3.4 稳健性分析与内生性讨论3.4.1 稳健性分析
为检验回归结果、机制识别和影响效应的稳健性，本文将以外生冲击后区域经济恢复的速度作为经济韧性（Resilience2）进行稳健性检验。由稳健性检验结果（表略）可知，财政纵向失衡和财政横向失衡依然对经济韧性产生显着负向抑制效应，财政横向失衡也显着放大了财政纵向失衡，主要变量的方向符号基本一致，证明该模型具有良好的稳健性。
3.4.2 内生性讨论
区域经济韧性的提升意味着地区经济的高质量发展，地区间基本公共服务差距得到缩小，区域经济实现质的有效提升和量的合理增长，财政横向失衡也将得到明显改善，这说明区域经济韧性可能对财政横向均衡存在反作用影响。为更有效地克服经济韧性和财政横向失衡之间可能存在的内生性问题，本文在已构建的面板联立方程中引入财政横向失衡方程，如式 （6）所示。
为有效测算考虑内生性后的多重传导机制和影响效应，本文对面板联立方程进行标准化估计，由标准化估计结果（表略）可知：（1）财政纵向失衡和财政横向失衡对区域经济韧性具有显着的负向抑制效应，而且财政横向失衡变量的显着性呈现明显增强趋势。这说明在充分考虑财政横向失衡与区域经济韧性之间的内生性问题后，内生性检验的实证结果能够更好地验证本文的研究假设1和研究假设2；（2）财政纵向失衡方程的检验结果显示，财政横向失衡对财政纵向失衡的直接负向影响仍然显着，很好地验证了研究假设3。此外，在考虑财政横向失衡与区域经济韧性的内生性后，财政横向失衡对财政纵向失衡的影响进一步放大，财政横向失衡每提高1个单位，财政纵向失衡加深0.994个百分点，是基准回归结果的6.4倍，说明财政横向失衡所产生的负面效应远比预想的还要大；（3）内生性检验中引入的财政横向失衡方程结果显示，区域经济韧性提升对财政横向失衡在1%的水平上具有显着的正向修复效应，存在 “区域经济韧性↑→财政纵向失衡↓”反作用机制，具体来说，经济韧性每提高1个单位，财政横向失衡将下降1.208个百分点。这进一步说明本文采取面板联立方程模型的正确性和采取三阶段最小二乘法估计的有效性。
4 研究结论与建议本文立足中国财政体制失衡的典型事实，构建财政横向失衡与财政纵向失衡对区域经济韧性的多重影响机制，利用1997～2020年 30个省（区、市）的面板数据，实证分析考察财政横向失衡、财政纵向失衡与区域经济韧性的关联机制，本文的主要结论有：（1）中国省级的财政纵向失衡已经超过最优阈值，财政纵向失衡扩大削弱了区域经济韧性；（2）财政横向失衡的 “越位”和“缺位”，阻滞了区域经济韧性的强化；（3）财政横向失衡对财政纵向失衡产生同向扩大效应，进一步通过财政纵向失衡对区域经济韧性产生间接负面效应；（4）经济多元化发展、产业结构转型升级、市场化水平提高和城市化推进能够更有效的分散外部冲击的风险，增强区域经济韧性；（5）异质性分析中，欠发达地区财政横向失衡放大器效果更显着，财政横向失衡和财政纵向失衡对区域经济韧性的损害更大。
本文的政策启示与建议是：（1）健全均衡性财政转移支付机制，推动构建科学明确的转移支付体系。合理提高均衡性转移支付占比，科学设置转移支付结构，合理调节专项转移支付导向，适当修正税收返还原则，缩小区域财政发展差距，降低财政横向失衡，促进区域经济发展和财力财源的均衡性提高，促进区域经济韧性提升；（2）深化财税体制改革，进一步明确细化中央政府与地方政府的支出责任，合理匹配地方政府的财权与事权，降低财政纵向失衡水平，规范地方政府的财政收支行为，提高市场的资源配置效率，增强区域经济韧性；（3）健全经济发展多样化、产业结构多元化、市场化程度深化的宏观经济政策，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励地区利用本地优势形成多元化产业结构，促进先进知识技术在产业间的扩散和深化，催生新产业和新业态，实现经济高质量发展和可持续发展，增强区域经济韧性。
