刘 静（副教授），许谢楠，潘 俊（博士生导师）
一、引言在新时代背景下，我国迈入高质量发展新征程，经济建设面临更高要求和更多挑战。金融业是我国经济的重要支撑，关系国家根本利益，社会经济的发展离不开健康稳定的金融市场。因此，防范化解金融风险、维护国家金融安全成为实现高质量发展的必要举措。中共中央政治局多次指出，要重视防控金融风险，并采取有力措施维护金融稳定。党的二十大报告再次强调，要“深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系”，以及“守住不发生系统性风险底线”。同时，切实增强金融业防范化解重大金融风险的能力，也是贯彻落实总体国家安全观的必然要求。可见，维护金融安全是现阶段国家工作的重心。
目前，我国审计监督体系日趋完善，审计作为国家经济的“安全卫士”，正为其发展“保驾护航”。一方面，国家审计与内部审计作为审计体系的有机组成部分，在保障我国金融业有序发展方面，各自发挥着重要作用。国家审计为经济社会运行提供有力保障，能够在宏观层面预防金融风险（张曾莲和岳菲菲，2021）；内部审计则承担着监督、评价、咨询等职能，为金融企业防控风险提供重要抓手，在微观层面为维护金融安全作出贡献（王兵等，2013）。另一方面，依据审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》，国家审计在对内部审计加强指导监督的同时，还应当高效利用内部审计力量与成果，这也能为实现国家审计和内部审计协同配合提供根本性指引。基于此，实现国家审计与内部审计协同联动，把宏观监督和微观治理相结合，将在一定程度上提高审计整体效能，从而有利于全面防范金融风险，助推金融安全发展。但事实上，国家审计和内部审计尚未在金融领域形成监督合力，在揭示、预防重大金融风险工作上仍有较大提升空间。因此，本文尝试从国家审计与内部审计协同视角出发，力求探索出二者维护国家金融安全的作用机制以及路径，以期发挥协同效应，助力审计工作更有效地保障金融安全。
二、文献综述1.文献回顾。关于国家审计和内部审计如何维护金融安全这一问题，已有不少国内外学者展开了研究探讨。蔡春等（2012）认为，深化金融改革是国家治理的重要内容，国家审计作为国家治理的重要组成部分，能通过其子系统——金融审计来维护国家金融安全。金融审计应当考虑威胁金融安全的不利因素，将维护金融安全作为主要目标，通过发挥审计监督等固有职能切实防范金融风险，最终提高我国金融系统的安全性（李健等，2010；吕劲松，2012）。张曾莲和岳菲菲（2021）通过实证研究发现，国家审计职能发挥的程度与我国金融稳定正相关，并且国家审计要以保障国家经济安全为目标，更加关注金融安全方面的问题，提高审计监督的有效性。内部审计作为组织风险管理的核心环节，具有前沿性、基础性、内生性等重要特征（Roussy和Rodrigue，2018），督促金融机构内部审计部门履行好监督、评价、咨询各项职能，有助于发现并解决内部控制所存在的问题（Abdullah等，2018）。金融机构内部审计应当坚持风险导向，改变传统审计方法，聚焦重点业务与风险领域，将风险导向模式应用到审计过程中，不仅有利于了解金融机构内部风险，还能帮助审计人员评估金融环境等相关外部风险（马新彬，2015）。
随着国家治理体系的深化改革与国内经济的迅速发展，国家审计与内部审计的关系不断演化。在20世纪80 年代，我国内部审计受到国家审计的直接领导，是国家审计的组成部分；而后为了适应审计环境的变化，又从国家审计管理体系中独立出来，但国家审计机关依然承担着对内部审计机构进行“指导和监督”的职能（王兵等，2013）。同时，内部审计机构可以更好地将审计监督职能与企业发展战略相结合，与企业其他管理条线进行全面的工作对接，从而衔接国家审计、整合审计资源（支晓强等，2021）。
事实上，实现国家审计和内部审计的协同配合具有其内在逻辑与条件。现阶段，国家审计与内部审计之间的关系正在向协作型发展。国家审计在监督内部审计的同时，通过把握好审计协同对象、模式、内容以及重点环节，注重审计机关和内部审计部门的协作配合，来提升审计效率，提高审计质效（张文慧，2010；和秀星等，2015；鲍圣婴，2016；何惕，2018）。实现国家审计和内部审计的有效协同则有赖于切实可行的协同机制。时现（2019）认为，可以建立审计计划沟通、审计业务互补、审计技术方法优势互补以及审计资源与成果共享四项机制，促进国家审计和内部审计形成优势互补；苗丽（2021）围绕审计理念、制度保障等方面探索了国家审计和内部审计协同的具体路径。
2.文献述评。基于上述对已有文献的分析可知，审计与国家金融安全之间存在着紧密的联系，无论是以金融审计为主要监督形式的国家审计还是金融机构内部审计，它们的职能发挥都关乎国内金融市场的健康稳定。综合现有研究成果来看，关于国家审计与内部审计如何发挥协同作用的学术研究不在少数，但是并未聚焦于金融领域，对于如何实现二者协同维护国家金融安全这一方向的研究还不够充分。因此，本文将围绕维护国家金融安全这一核心主题，尝试建立适用的协同机制，以期为金融领域审计的学术研究提供新的视角，丰富相关理论成果。
三、审计赋能维护国家金融安全的现状剖析及机理解构1.审计赋能维护国家金融安全的现状剖析。
（1）金融领域审计能力与审计需求不匹配。目前，金融领域审计需求复杂多样，但审计人员素养有待提升，审计理念与模式还有待创新，因此衍生出审计能力难以满足审计需求的问题。
在审计需求方面：首先，金融业具有行业覆盖范围广、金融产品结构复杂等特点，对不断创新发展的金融业务进行审计，需要审计机关与内部审计部门及时了解前沿信息，制订具体的审计计划和审计程序，确保审计监督的真实性和有效性；其次，对于在金融业发展过程中衍生出的杠杆率和流动性、影子银行等风险因素，需要审计机关与相关部门广泛深入细分领域，从而达到快速反应、深入揭示风险和及时预警的目的；最后，在大数据时代，数据信息正成为未来金融风险治理的主要对象，金融领域的审计需求呈现出信息化、数据化和专业化趋势。
在审计能力方面，审计人员素养和审计模式匹配度是关键影响因素：首先，大数据时代的金融领域审计要求审计人员拥有更高的数据处理能力，但当前复合型人才匮乏，审计人员对大数据工具使用以及发现与识别风险的能力不足；其次，金融创新业务审计需要更为先进的理念与模式，而部分审计人员未积极主动进行变通，生搬硬套旧思路、旧模式；最后，审计机关与部门对于金融创新业务的关注度不足，不能及时掌握新业务的经营特点与发展状况，也未主动学习了解前沿知识。
（2）重复审计影响金融领域审计质效。国家审计和金融机构内部审计工作的有效开展能为金融机构的合规性和健康运营提供保障，二者的审计内容既密切相关又各有侧重。但目前国家审计和内部审计在金融领域审计实践中并未合理划分职能界限，在审计范围上存在交叉重叠，国家审计对内部审计成果利用率不高，且审计机关与内部审计部门之间也缺乏经常性的交流沟通，由此导致重复审计和审计资源浪费等问题。在对部分金融机构进行审计的过程中，国家审计机关和内部审计部门可能会重复对内部控制和风险管理情况进行监督评价，但由于二者在审计标准和流程上往往存在差异，最终可能会导致审计结论不一致，进而影响审计结果的准确性和可信度。无论是从耗费审计资源角度还是从审计质量与效果的角度来看，重复审计问题的存在均会使金融领域审计工作效率降低，不利于防范金融风险和促进金融业的健康发展。
（3）金融机构审计整改问责有待改善。审计整改问责的有效性关系到国家审计与内部审计能否帮助金融机构及时改错纠偏，成功预防重大风险。但在现阶段，审计整改与审计问责工作还需优化。
首先，金融机构对于审计整改工作意愿不高。一方面，金融机构对于被发现问题整改的积极性在一定程度上取决于对问题质量的认可度。部分审计人员由于缺乏全局观念，对制度等方面缺乏透彻理解，同时对于所发现问题的成因、后果也未进行充分思考，导致发现的审计问题低质低效，进而影响被审计单位的整改意愿。另一方面，金融机构及相关审计人员对整改工作重视不足。一些金融机构领导层风险意识薄弱，不能客观看待审计所发现的问题，且部分审计机关与内部审计部门的绩效考核标准只涉及问题数量、问题质量等维度，审计问题整改跟踪情况尚未全面纳入考核体系。
其次，金融机构对于责任追究有失公正、问责处理不到位。一方面，部分金融机构在问责过程中只抓基层工作人员的失职，忽视高层管理者在履职、制度建设等方面的缺陷。另一方面，对于某些触碰机构规章红线或行为准则底线的工作人员，本应严肃问责，但在实际处理时，金融机构因人员短缺等原因，不能有效落实问责措施，避重就轻。
2.审计赋能维护国家金融安全的机理解构。
（1）国家审计宏观监督助力维护金融安全。国家审计通过对财政财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，最终达到维护国家财政经济秩序、保障国民经济健康发展的目的。金融审计作为国家审计在金融领域的子系统，对金融业进行宏观监督，并致力于维护和促进金融稳定发展，体现了国家审计的本质。具体来说，其主要通过对金融机构履行监督与评价职能来维护国家金融安全。
第一，监督是审计的一项基础职能。金融审计具有监督范围广、穿透性强的特点，能打破机构部门之间的壁垒，将最终投资者到底层资产都纳入监督范围，这将有助于确认风险责任，精准防范金融风险。通过金融审计工作，金融领域的重大违规违法问题将被及时揭露，进而更有力地督促有关经济责任者切实履行经济责任，保障金融业的安全发展。第二，金融审计的评价职能是其监督职能的扩展，且能有效弥补金融监管短板。随着金融全球化的发展和国内金融不断深化改革，金融产品和业务更加多元、复杂。尽管我国金融监管体制改革在不断深化，但仍难以从整体层面评估风险，不能满足金融市场日益复杂的监管需求，以致出现一些监管漏洞与缺陷。在这种情况下，金融审计及时介入配合，凭借其权威性、独立性，对金融机构的业务活动等方面进行审查，客观评估金融风险。同时，金融审计利用其全面性和综合性的优势，能兼顾不同市场的不同金融业务，极大限度地减轻金融监管压力，有利于加强金融市场宏观治理。第三，金融审计增强了金融业的风险防范能力。金融审计作为国家审计的子系统，有责任也有能力尽早察觉风险苗头，发出预警并向被审计机构提供审计意见，以帮助抵御金融风险。现阶段，在领导干部经济责任审计及重大政策执行跟踪审计方面，审计机关不断加大力度，使得重要金融政策的贯彻实施有了切实保障，这有助于及时揭示与应对重大金融风险，使金融安全威胁得以从源头上被控制，体现了金融审计对于保障国家金融发展的重要性。
（2）内部审计微观防控助力维护金融安全。金融机构内部审计的核心职能在于对内部控制、风险治理等方面进行相对独立的审计监督与评价，最终实现及时揭示与防范金融风险、保障业务合规开展的目的。具体来说，金融机构内部审计主要通过实行风险导向审计、引导金融机构合规运营来维护国家金融安全。第一，作为金融风险控制的一道坚固防线，内部审计能客观评价内部控制体系，揭示其薄弱环节、缺陷与不足。随着风险导向审计模式的应用与发展，金融机构内部审计质量获得提升，对于业务风险的评价更为合理，内部控制体系也得到不断优化与完善，企业运行更加高效，金融风险因此能被有效防范。第二，金融机构内部审计在监管检查方面承担着日常监督和专项监督职能。通过执行内部审计程序，被审计对象存在的重大风险及潜在风险均可被充分揭示，内部审计部门有义务对在业务审计、经济责任审计及其他审计活动中发现的问题提供指导建议。第三，内部审计在督导整改、合规经营等方面发挥着重要作用。内部审计部门需对整改完善工作进行后续跟进督导，肃清问题与风险，保障审计目标顺利实现。金融企业需要内部审计提供的制衡约束机制以应对经营过程中的管理问题，规避重大金融风险和决策失误，这有利于维护金融业稳定。
对于金融安全而言，国家审计和内部审计各自都发挥了不可替代的作用，但不可否认的是，现阶段国家审计和内部审计在金融领域的配合较少，协同性不足，一定程度上也影响了审计工作质量与效率，致使无法全面充分地预防金融风险。首先，国家审计难以及时、准确地开展对内部审计的监督与评价工作。国家审计对内部审计的指导与监督大多只依赖于定期与不定期的临时沟通、业务培训和统计工作等，积极规范的指导监督机制尚待建立健全。其次，信息不对称给二者的协同工作带来了困难。国家审计对于内部审计信息成果的运用需要加以独立判断，而判断的过程又需要对内部审计的每个项目进行具体分析，确保审计信息与资源满足真实性、可靠性、全面性要求。而事实上，审计机关往往难以在短时间内深入了解金融机构内部情况。如果信息不对称带来的风险难以规避，那么出现审计偏差的可能性会提高，重大金融风险也就更可能发生。因此，推动国家审计和内部审计在金融领域开展协同配合，建立起二者适用的协同机制具有必要性。
四、协同视角下国家审计与内部审计维护金融安全的机制构建依据协同理论，国家审计与内部审计在维护国家金融安全方面能否产生“1+1＞2”的协同效应，取决于它们是否具有共同目标且能够实现有效配合。因此，结合二者各自维护国家金融安全的作用机理，探索出促进二者实现优势互补、协同共生的机制，将在一定程度上帮助金融领域审计工作提质增效。
1.构建审计协同机制的现实性要求与可行性分析。
（1）构建金融领域国家审计与内部审计的协同机制具有现实性要求。第一，此前我国提出了审计全覆盖的目标，基于此背景在金融行业开展国家审计与内部审计的协同工作，将为实现审计全覆盖作出贡献。审计机关需要充分整合内部审计资源、统筹内部审计力量、高效利用内部审计成果，同时建立健全协同作用的保障监督机制，尽快改善国家审计与内部审计协同不足的现状，加快形成内外审计监督“一盘棋”的格局，不断拓展金融业审计监督的广度和深度。第二，面对金融领域审计能力与审计需求矛盾愈发突出的情况，国家审计与内部审计形成合力具有现实的紧迫性。协同机制的建立一方面能够优化资源配置，扩大审计覆盖面，缓解审计资源供需矛盾；另一方面也有利于创新金融领域审计模式，在加强国家审计对内部审计指导监督的同时，充分结合国家审计强制性监督和内部审计全方位监督的特性，发挥协同效应，增强金融机构风险治理能力，维护金融业稳定有序和国家金融安全。
（2）构建金融领域国家审计与内部审计的协同机制具有可行性。第一，国家审计与内部审计都致力于维护经济高质量发展，而维护金融业的稳定有序是实现经济高质量发展的关键一步。因此，目标的一致性是国家审计和内部审计能够在金融领域实现协同配合的前提与基础。第二，由《审计法》规定的国家审计与内部审计之间指导与被指导、监督与被监督、被支持与支持的关系是此机制成立的保障。上述关系能够确保主体之间的紧密联系，也保证了二者形成合力的合法性与合理性。第三，国家审计和内部审计分别具有不同的职能特征，这为它们在金融领域监督职能上实现优势互补创造了条件。国家审计监督是外向性的，注重问题导向和事后监督，具有专向性、间断性的特点；而内部审计属于内向性监督，注重风险导向，以及事前预防、事中控制和事后检查，是一种连续性、全方位的监督。在此情况下，国家审计与内部审计可以实现取长补短，进而提升金融领域审计监督的整体效能。
2.国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的机制构建。国家审计机关对金融业承担着宏观监督的职责，既包括对金融机构进行的金融审计，也包括对金融监管机构进行的再监督。而金融行业的内部审计注重内部控制与风险治理，目的是增强金融机构揭示与预防金融风险的能力，提升金融系统自身的稳定性。
图1 所示的协同机制以国家审计和内部审计为主体，在注重发挥它们各自职能的同时，构建了契合二者审计特性、审计职能特征的协同机制。该框架一方面注重发挥协同效应，实现国家审计与内部审计的优势互补，另一方面可确保二者各司其职，最终实现维护国家金融安全的目标。国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的机制主要包括以下四个方面：
图1 国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的机制
（1）业务统筹机制。建立业务统筹机制应坚持“细致统筹、增强协同、突出重点”三项原则，这样既能避免国家审计与内部审计因计划交叉而出现重复审计的情况，也可为后续有效配置审计资源创造条件。首先，进行细致的计划统筹。国家审计机关与内部审计部门保持密切联系，使审计机关对金融行业整体环境、金融机构运作等情况有进一步了解，及时确立可行的协同审计计划，为实现二者高效配合打下坚实基础。其次，注重职能的合理划分。国家审计机关与内部审计部门在保持各自独立性的前提下，就审计项目方案中的审计时间、范围、程序等达成协作共识，确定协同单位的具体分工，在各司其职的同时密切配合。最后，把握工作重点。国家审计先确定好审计计划的中心任务，金融机构内部审计部门在此基础上继续细分年度工作计划，依照重点，明确内部审计核心领域与事项。
（2）资源配置机制。科学合理地配置审计资源、缓解审计资源供需矛盾，是顺利实现国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的重要保障。人力资源配置是其中的重要一环。第一，国家审计要提前确定好审计实施方案，为后续有限审计人力资源的合理分配提供依据，这样国家审计的权威性、科学性、规范性也可得到保障。第二，国家审计与内部审计的职能各有侧重，审计人员的能力水平等专业素养参差不齐，应统一相关人员的审计理念和工作思路。第三，审计人员应对金融领域信息化、专业化趋势挑战的能力还有所欠缺，因此培养优秀的复合型人才势在必行。应着力构建“审计人才储备库”，注重促进年轻审计人才的成长和进步，使审计人才资源充分地满足审计需求。
（3）成果共享机制。构建成果共享机制是实现国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的关键。该机制能促使国家审计与内部审计成果有效整合，多层次挖掘审计成果价值。首先，在全面分析金融机构内部审计部门工作成果的基础上，国家审计可以对内部审计未来工作的方向与重点进行更为细致的指导监督。其次，国家审计机关应定期与内部审计部门沟通对其成果的利用情况和改进完善的建议，内部审计依据反馈信息与建议及时整改并再次向审计机关提交相关报告，这一流程能够形成审计成果运用的“闭环”。最后，国家审计在评估内部审计工作成果时要保持谨慎态度。在实践中，审计机关应综合评价内部审计部门的可信任度，再针对性地借鉴与利用内部审计成果，开展重点审计，以此助力金融领域审计工作提质增效。
（4）督导整改机制。督导整改机制是确保国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的有力支撑，其要求国家审计与内部审计在协同过程中，应用风险清单督导模式和实施审计整改联动措施。风险清单模式是指审计机关整合利用历年的审计项目成果，筛选金融领域出现的典型性、普遍性问题并将其编制为风险清单，同时通知内部审计部门对照清单内容加强审计监督，这将有利于调动与督促内部审计积极发挥源头性自我监督作用。审计整改联动措施包括考核问责内部审计整改情况和督促多部门联动。第一，审计协同质量会受到审计人员素质、态度等因素的影响，审计机关对内部审计部门发现问题的整改落实情况进行考核问责，有助于提升审计人员工作积极性和优化协同审计成效。第二，审计机关加强与金融监管机构和金融机构内部审计部门的联动，有助于推动整改工作全面覆盖。对于金融行业已出现的普遍性与典型性审计问题，让金融监管机构从行业层面牵头整改、追根溯源，有利于切实维护金融市场稳定有序。
五、国家审计与内部审计协同维护国家金融安全的路径探寻1.强化协同主体联系，夯实机制运行基础。国家审计与内部审计是本文构建的协同机制的主体，只有筑牢国家审计与内部审计的联系根基，才能为充分发挥协同效应以维护国家金融安全奠定基础。国家审计应对金融机构内部审计加强分类指导，提高内部审计计划、方案制订的科学性与合理性，并提出有针对性的可行建议，确保内部审计始终坚持风险导向，突出审计重点，优化内部审计工作成效。此外，国家审计还要加强对金融机构内部审计的业务指导，可制定适用于内部审计业务的年度指导意见及长期发展规划，或出台业务指导的具体办法。同时，国家审计需对金融机构内部审计业务制定质量考核制度，并将内部审计是否及时报送工作总结作为考评依据之一，以督促金融机构内部审计部门履职尽责，帮助审计机关运用内部审计成果，加强内部审计对国家审计的支持作用。
2.完善协同制度建设，改善机制运行效果。现阶段，我国国家审计与内部审计协同制度的建立还处于起步状态，协同审计的具体范围与具体方式尚未明确，对金融行业而言更是如此。为了确保上述协同机制的有效性，使国家审计与内部审计能够顺利形成维护国家金融安全的监督合力，在协同审计过程中有章可循，相关协同制度仍需完善。当前需要积极出台适用于金融领域的国家审计与内部审计开展协同工作的细则办法，对审计协同范围、具体方式和管理办法做出清晰的规定。此外，协同制度本身还需要审计机关制定相关奖惩措施来“保驾护航”，对不配合国家审计的内部审计部门及人员予以追究问责和监督整改。通过上述举措，可以确保金融机构内部审计更好地把握协调配合的尺度、合规尽责地开展工作，进而提高和审计机关之间的协同效率，节约审计资源，推进审计流程，改善机制运行效果。
3.优化审计组织管理，推动监督合力形成。加强国家审计与金融机构内部审计协同组织领导建设，优化管理机制，有助于提高审计工作的权威性、科学性，为更高效地形成监督合力创造条件。就国家审计机关而言，应推动建设一支政治站位高、能力突出的领导班子，梳理审计工作中的高风险点，强化对审计工作的指导。相关审计人员应当严格公正处理发现的风险弊病，保持客观公正、清正廉洁，确保审计工作公开透明，不断提升审计的公信力，杜绝徇私舞弊。不仅如此，前文提到国家审计机关可以对内部审计部门实行质量考核以督促其履职尽责，其实审计机关也需要科学选取指标，对自身建立完善的工作考核体系，自查自省，提高工作质效。就金融机构内部审计部门而言，应当实行统一领导。例如，银行业金融机构内部审计由董事会直接领导，保证内部审计的独立性，同时配套建立总审计师制度，要求总审计师服务于董事会，定期汇报内部审计工作。关于内部审计中发现的机构违规违法问题，内部审计部门也应当准确及时地编制客观完整的审计报告。
4.推动信息技术应用，促进审计效率提升。如前所述，金融领域审计的需求呈现出信息化、数据化、专业化趋势，要想增强国家审计与内部审计维护国家金融安全的协同效应，就应着力打造大数据审计中心，借助网络共享平台，构建畅通交流机制。网络平台的搭建能为审计机关与内部审计部门提供更加精确的数据与信息，简化数据获取与处理流程，有利于提高审计证据的收集能力和审计证据的真实准确性，提升信息价值，为后续国家审计机关利用内部审计成果提供新的来源与渠道。在金融行业，国家审计一般以非现场审计方式为主开展工作，审计过程中对信息的获取在极大程度上依赖于网络，因此在大数据审计方面已取得了一些成果。而内部审计主要以现场审计为主，对信息技术的需求不强，这也导致内部审计在大数据审计方面的发展相对滞后。对此，可以将国家审计的大数据审计技术逐步调整推广到内部审计工作中，提高审计数据处理能力与效率，促进审计资源的科学配置。除此之外，国家审计注重问题导向，这对于数据审计具有优势，而金融机构内部审计更侧重于内部控制与风险导向，利用大数据平台能够帮助其实现事前与事中监督，审计机关与内部审计部门能够互通共用审计技术与方法。
六、结语加强国家审计与内部审计在金融领域的协同配合是适应当前时代趋势和经济发展要求的必要之举，有助于实现我国审计系统的价值增值。所谓协同，并非国家审计与内部审计的简单相加，而是在契合二者审计特性、审计职能特征的基础上，构建包含业务统筹、资源配置、成果共享、督导整改四个方面的协调运行机制，建立该机制的目的在于实现国家审计与内部审计优势互补，并最终让其在金融领域发挥“1+1＞2”的协同效应。同时，还应积极完善有关协同制度，继续强化国家审计与内部审计之间的联系，优化审计协同工作管理，充分利用大数据审计技术。只有这样，国家审计与内部审计的监督合力才有保障，进而在维护金融业稳定有序发展及国家金融安全中持续发力、有效赋能。
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