黄河流域保护的立法路径分析

●李甜甜 黄 宇 刘玲伟 潘驰鑫 马文倩

黄河作为百川之首，孕育了几千年来赓续传承的中华文明，是我们民族精神的重要涵养。而在新时代黄河流域衍生的民族精神更是支撑我们实现伟大复兴中国梦的重要源泉。黄河流域在生态方面始终起着不可替代的作用，它在提供水源供给、蓄水调洪、缓解旱涝灾害、调节流域局部气候等方面都发挥了重要的生态功能。而近年来随着流域问题的逐渐凸显，国家也愈发重视黄河流域的治理与保护。推进黄河有效治理，需要国家决策与立法相结合，建立国家在黄河流域生态保护治理中担当“高位推动”的宏观调控角色。特别是习近平生态文明思想提出后，生态文明建设持续推进，这就要求加快黄河治理与保护，以缓解困扰人民多年的旱涝灾害、水资源短缺、水生态恶化等问题，为我国流域治理提供借鉴。

1.黄河流域生态保护形势的需要。随着黄河流域经济社会发展的加快，黄河流域的生态问题更加突出。首先，黄河流域面临严重的水资源短缺问题，黄河流域近年来水量显着减少，流域水资源短缺和用水需求增长之间的供需矛盾突出。追根溯源，导致水资源短缺的根本原因还是水资源总量的不足。上游为黄河的源头，素有“中华水塔”的美称，但近几年上游植被覆盖率降低，水源涵养能力下降，导致水资源总量的不足。其次黄河流域水资源的过度开发和不合理利用加剧了水资源短缺的情况。黄河流域水资源开发利用率高达80%以上，枯水年甚至高达85%以上，远超一般流域开发利用率40%的生态警戒线，不合理的开发加剧了黄河流域水资源的紧缺，导致部分河段和支流生态流量不足，生态功能减弱。

其次，黄河流域的水污染严重的情况不断加剧。水利部发布的《2019年黄河水资源公报》中指出黄河支流水污染严重，流域地表水功能水质达标率仅为63.3%，黄河重要城市饮用水水源水质合格率仅为26.7%，由此可见黄河流域水污染的严重程度。黄河水体污染区域性、结构性特征突出，严重污染水体水质无明显改善。黄河上游随着经济社会发展，过度放牧等情况频发，导致水体污染和水源涵养功能减弱。黄河中游流经宁夏、陕西、甘肃、内蒙古等省份，矿产资源丰富，在开发过程中产生的废水等污染物由于地方管控不严，成为污染黄河的重要原因，为工业污染物的主要排放区域。下游流经河南、山东等省份，产业转型升级有待深化，目前农业仍占较大比重，而农业生产过程中施加含有氮、磷等化学元素的肥料，导致黄河水质变差，水体富营养化，水体污染较为严重。并且无论是农牧业还是工业区域，其对资源的开发利用已经处于超负荷状态，加剧了环境风险，因此协调黄河流域内资源的利用与流域经济发展之间的关系迫在眉睫。

最后，黄河流域水生态服务功能不断减弱。中游水土流失严重，水沙关系不协调，由此形成的下游地上河始终是导致黄河水患灾害的根源，是治理黄河必须要牵住的“牛鼻子”；下游由于农业湿地开垦现象的增大，湿地面积减小，使得湿地调节洪量、涵养水源的功能削弱，间接导致黄河下游洪涝灾害的增加，同时破坏了水鸟等动物栖息地，同时工业、农业生产产生的水污染问题频发，导致黄河生物多样性减少。

2.黄河治理脱节问题亟需改善。（1）地方执法部门执法不严，导致重复污染严重。现阶段，我国部分区域地方执法机关存在执法不严的情况。对于一些污染环境的问题仅以警告等措施予以处置，不施以罚款或行政处罚，相关人员违法行为代价低，导致再犯的概率增大。并且在执法实践中存在部分执法人员对污染黄河水域环境的行为熟视无睹，导致行政执行力大打折扣。（2）地方主管部门出现权力交错、多头管理的局面。目前我国的黄河治理部门主要是黄河水利委员会，下设地方各个河务局。但黄河流域面积大，涉水要素多，事项范围广，在日常事务处理中往往以一个部门牵头，其他部门协同管理开展工作，管理模式粗放，管理精细化有待加强。此种情况下责任主体没有固定的职责、权利与义务，容易导致工作缺位越位、权力交错的局面，也容易滋生推诿责任等问题，不利于黄河治理体系和治理能力的现代化。另外对于黄河治理工作的监管有待加强，目前黄河治理没有一个完整的监管体系，实践中地方水行政机关仍以相互牵制为主，没有强有力的监管体系，加剧了不当行政行为的严重性。（3）公众参与意识不足，主观能动性有待提高。公众参与是黄河水行政管理部门提升行政水平的重要影响因素。目前来看黄河水行政管理机构与公民之间建立的联系多在行政许可、行政处罚、行政命令方面，管理机构扮演着刚性的管理者的角色，而行政相对人则处于相对被动的地位，因此水行政管理部门在听取民意、加强宣传等方面存在相对疏忽，并且涉水利益主体上访、群访的现象逐渐增多，这就要求水行政管理机构加强与公众之间的联系，广泛听取民意，加强有效沟通，得到公众的支持。而社会公众是黄河治理的主体，应在黄河治理过程中发挥主观能动性，积极投身到黄河的治理与保护当中。目前社会公众对黄河相关法律法规的认识性不足，不了解相关制度和措施，忽视对黄河的治理，更有甚者对黄河进行污染行为，都是公众保护意识淡薄的表现，因此应及时落实公众参与制度。

3.黄河流域治理缺乏专门性的法律规范。首先，黄河流域治理相关法律法规有《水法》《防洪法》《水污染防治法》和《黄河水量调度条例》等，前三者综合性法律多是对于我国整体水况进行规制和管理，大多没有考虑到黄河流域生态保护中的特殊问题，在实际的适用过程中导致出现不匹配的情况，对黄河的针对性、可操作性和强制性不足。且这些法律多面向生态系统的局部功能进行制度设计，例如《水污染防治法》仅是面向水污染的治理，缺少水资源、水环境、水生态等其他问题的规范和管理，整体性不足。而《黄河水量调度条例》虽是为解决黄河问题设计，但着眼点在于水量调度，而不是整体的、综合性的法律规范，因此现行黄河法律法规体系为黄河专门立法提出了迫切要求。

从国际流域立法实践来看,多个国家通过流域立法验证了以自然流域为单元的整体性治理路径的成功,流域综合专门立法为流域治理提供了制度基础。美国进行了以《田纳西流域管理局法》为指导的田纳西河流域治理实践，设立了田纳西流域管理局对流域进行综合管理，取得了良好成效。日本、德国等国家也通过流域立法统一管理流域水资源，实现流域生态、经济与社会的和谐发展。而我国也针对长江流域的综合治理制定了《长江保护法》，开启了我国流域立法的新篇章，为我国黄河流域治理提供了经验与借鉴。黄河是作为我国最难治、最复杂的河流之一，亟需一部专门、系统的法律出台来进行综合治理。

首先，对黄河进行流域立法，具有保障黄河生态、修护安全屏障的生态意义。处理现阶段黄河问题，不仅要靠道德和治安管理规制，更要靠法律的制定和实施。通过制定黄河法，为现阶段黄河治理与保护提供法律支撑和理论依据，将有效缓解黄河流域生态问题，保障流域生态环境，修复我国重要的安全屏障，从而使黄河从民生之患变成民生之福，使百姓从中获得生活福祉。并且进行黄河流域立法对其他流域综合治理具有非常重要的示范意义，将有效带动我国流域治理现代化。

其次，对黄河进行流域立法，具有促进产业升级、结构转型的经济意义。制定黄河流域专门性、综合性管理规范，对黄河上中下游产业发展进行因地制宜，黄河沿岸宜山则山，宜水则水，宜农则农，探索富有地域特色的经济发展路径，同时利用现代高新技术发展集约农业、现代农业，并提出第三产业、新兴产业的发展思路与创新路径，从而促进经济转型发展，同时也为流域内脱贫攻坚工作的开展提供全新思维。

第三，对黄河进行流域立法，具有响应国家发展战略、推进全国治理的政治意义。习近平总书记指出黄河流域生态保护和高质量发展战略是重大国家战略，因此推进黄河治理是时代赋予当代人的光荣使命和新的历史课题，是新时代进行“五位一体”总体布局，贯彻习近平生态文明思想的重大需要，有利于推进黄河流域保护和高质量发展进程，实现黄河治理体系与治理能力现代化。

最后，对黄河进行流域立法，具有护根铸魂、传承精神的文化意义。奔腾不息的黄河培育了中华民族海纳百川的民族气节，培养了华夏儿女自强不息的民族品格，涵养了中华儿女伟大创造、伟大梦想、伟大奋斗、伟大团结精神。习近平总书记在黄河生态流域保护和高质量发展座谈会上要求：“要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好黄河故事，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族的伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。”推进黄河文化的研究、挖掘、保护、传承和融合，有利于讲好黄河故事，推动黄河文化迈入新时代，传承和弘扬民族精神，增强中华民族的文化自信和凝聚力。

黄河流域立法是民心所向，是民众一直期待着的重要工程。黄河保护立法的不健全，直接导致了我国黄河治理缺少一部统筹全局的重要指南，进而使黄河治理面临重大问题，黄河治理不能、不好而引发的灾害最终损失的还是人民群众的生命财产安全。

黄河流域立法存在良好的政治导向、法治基础和民众支持。首先，黄河专门立法具有良好的政治导向。上个世纪末我国盲目追求经济的快速发展，重开发轻保护，造成了生态的严重破坏，而近年来破坏环境的恶果已经逐步显现，阻碍民生的发展。因此，党的十八大以来国家越来越重视对环境的保护与治理，塑造生态先行的治理理念。随着“五位一体”总体布局的逐步推进，黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略已经上升为国家重大发展战略，是我国生态文明建设的重要着力点。党和国家高度重视黄河的保护与治理，这就要求对黄河进行专门的流域立法，解决黄河流域内的共性与个性问题，以此保障民生，发展生态。

其次，黄河专门立法具有良好的法治基础。随着我国依法治国的逐步推进，我国环境立法体系与框架逐步完善。现有法律法规为黄河法提供了较好的法治基础。《水法》《防洪法》《水污染防治法》等上位法的逐步完善为黄河立法提供了理论支撑和基本遵循。国外流域立法的实践为黄河立法提供了先进经验，如美国《田纳西流域管理局法》通过立法解决了田纳西河流域的环境问题，具有了良好的示范意义。国内《长江保护法》的制定、出台为黄河立法提供了立法借鉴。黄河和长江是中国的两条大河，都跨越了诸多省份，都存在一定的上下游治理不协调等问题，同时《长江保护法》是一部综合性的水域治理法律，跟之前出台的独立分散的法律不同，因此更具有因地制宜的指导意义，这给黄河立法的出台提供了重要的指引。

最后，黄河专门立法具有良好的社会支持。黄河专门立法具有良好的学术舆论氛围，在中国知网上有关黄河立法相关的论文已经多达81篇，在1998年刘永强就已经在人民黄河上发表了《关于〈黄河法〉立法的思考》一文，这都为黄河立法工作的开展提供了理论上的指导。同时，黄河专门立法也得到了广大民众的支持，黄河是人民的母亲河，自古以来黄河沿岸的人民都靠黄河维系生活，因此广大群众也极为关注黄河的治理与保护，治理黄河对于维系民族情感、加强民族凝聚力具有塑根铸魂的本源意义。

1.立法总则。黄河法的总则部分应立足于黄河现状，阐述《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的核心内涵，明确促进黄河流域生态保护和实现高质量发展两个立法目的，阐明黄河流域的空间范围，论及黄河保护与治理的基本原则，建立黄河保护与治理工作机制。除此之外，更为重要的是厘清相关责任主体和职责划分。明确国务院相关部门、地方各级人民政府、黄河水利委员会、各级黄河河务局等相关主体职责，构建统一分工、相互制衡的责任体系，避免出现多头管理、权力缺位的局面。另外，对于黄河流域范围内的文化遗产保护、公众宣传教育等应该做出特别规定。

2.立法的指导思想。黄河法立法指导思想应以实现流域生态保护和高质量发展为目的，以黄河现行治理实际为指导，以生态环境保护部门的治理要求与人民需要为依托，对接国家生态环境保护战略，从黄河流域整体性上进行把控，关注流域整体治理态势，制定流域总体治理对策与目标。继而再从黄河流域特殊性入手，实现因地施策精准治理，因地制宜导向发展，统筹解决水环境、水安全、水资源、水生态的系列治理难题，突破妨碍黄河沿线发展的历史瓶颈，构建新型流域治理理念，真正落实习近平生态文明思想。

3.立法的基本原则。黄河法的立法原则，应主要包含以下方面：（1）高效协同与综合管理原则。黄河流域的保护与治理，应立足于黄河流域的系统性、整体性，从保护与治理、高质量发展两个基本点出发，考量黄河上中下游、干支流、南北两岸的个性特征，以流域为整体进行综合的治理与保护。同时也要处理好各行政单位之间、行政单位与流域管理之间的关系，避免权力交错、职责混乱的问题，实现流域管理与行政单位管理的平衡，而不是各区域的“自治”。（2）协调共生与可持续发展原则。要实现黄河的大治理、大保护，势必要处理好经济、社会、生态的关系。坚持生态优先，只有生态保护与治理到位，才能实现经济与社会的发展，最后实现经济、生态与社会的协调共生。在生态方面，对于水沙关系、环境污染、资源利用、灾难预防等方面作出规划与治理，刨根问源，从根本解决问题；在经济方面，要着重实现经济的转型升级，发展服务业、旅游业，充分利用黄河流域内的文化遗产与旅游资源，带动经济转型升级；在社会方面，构建黄河保护责任体系，建立工作联动机制，提高公众参与的积极性。（3）因地制宜与适度利用原则。黄河上、中、下游和南、北两岸存在较大的环境差异，因此要结合各个地区的特殊性来进行黄河流域治理，在不同地区采取不同的措施。在黄河上游着重修复生态保护屏障，建立黄河生态基底；黄河中游治理的重点应放在治理水沙关系上，缓解水土流失引起的环境问题。治理地上悬河和经济转型发展是治理黄河下游的重中之重。关于黄河南北两岸，应着眼于黄河支流流经地区的特殊性以及南北两岸的经济发展差异，利用各地个性特征来寻求黄河南北两岸保护和发展的平衡。（4）公众参与原则。环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量和追求幸福生活的权利。制定黄河法要贯彻公众参与原则，对于黄河现状及问题应多渠道、多方式广泛宣传，使公众认识到黄河流域保护的重要性及急迫性，保障公民的知情权；对于黄河流域内破坏环境和扰乱生态的行为，要建立公民举报与问责机制，实现政府与公民的有效衔接，保障公民的监督权；对于黄河立法过程中出现的问题，要及时听取民众的意见，拓宽公民表达意见及诉求的渠道和途径，让公民的意见及诉求落实到法律中，进而对环境重大决策施加影响。

4.法律运行和事后监督机制。法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。在黄河流域立法的过程中，要考虑到黄河法的实施及事后监督的问题，以防止黄河法缺乏实践性和执行性问题的出现。

关于法律的运行，首先要基于运行法律充分的保障。要加大黄河生态保护和高质量发展方面的财政投入，预留专项资金用于紧急事项的处理，鼓励社会资金建立市场化运作的黄河流域生态保护补偿基金，加大黄河治理技术的科技研发投入，给予法律运行充分的资金支持；其次要为黄河法律制定及运行提供司法建设保障，鼓励专家学者、司法机关、法律服务机构为黄河法运行提供法律服务，并且建立法律运行考核评价制度，鼓励有关单位和个人对黄河法的运行进行纠错及建议，让黄河法在实践中发展；最后要建立完备的法律运行机制体系，明确有关主体的权、名、责分配，由黄河水利委员会牵头，立法机关、行政机关、司法机关多方联动配合，鼓励社会团体参加到黄河法的普及与宣传中，将具体责任落实到单位和个人，调动单位、社会团体和个人的积极性，形成人人知法、人人守法的良好氛围。

关于法律的事后监督机制，要明确法律责任的分配。对于行政主体，要将权力关在笼子里，明确行政权缺位越位、钓鱼执法等不当履职行为需承担的法律责任；并且对于行政机关的履职，应合理引入第三方评估制度，由第三方对机关工作进行评价、监督，提高行政机关的履职质量。对于单位和个人，要明确非法捕捞、非法航行、非法水域养殖等破坏流域水生态的行为要承担的法律责任；除此之外，对于污染流域生态环境的行为要做出严格规定。对于要承担的法律责任，应按轻重分别承担民事责任、行政责任，构成犯罪的，要追究其刑事责任。

1.利用“互联网+”发展模式，创新宣传教育形式，提高公众参与意识。在关于黄河流域有关的宣传教育方面，在中央政府层面，国务院有关部门可以发挥统领作用，制定相关的宣传政策。重视基层信息传播的广度和深度，鼓励基层政府及有关水利部门革新传统宣传模式，在宣传教育过程中利用互联网+模式，充分发挥新媒体的优势，让更多的人认识黄河、走近黄河。同时注重提高宣传内容的质量，通过文章、视频以及有关纪录片的形式开展环境现状、生态保护、水资源利用、黄河文化的宣传，并利用宣传平台对违法行为进行舆论监督。

针对现在黄河治理过程中公众参与度不足的问题，国家可以制定相关的政策定期开展黄河实地参观活动，鼓励公民及有关单位参与到黄河流域生态保护修复、防涝抗旱、文化传承等各项活动中。对于在相关活动中有突出贡献的单位和个人当地政府可集中进行表彰，充分发挥模范的带动作用，并对相关事迹进行宣传，鼓励社会公众更多地参与到其中。

2.建立激励机制，采用多种形式传承黄河文化。为进一步推动黄河文化的传承，在文化传承载体建设上，国家可以多部门统筹建立黄河国家文化公园、风景区、博物馆以及教育基地等，在实现载体联动传承的同时进行创新，探索人民大众更加喜闻乐见的载体形式。同时可以依托已经存在的相关水利水电工程设施建立风景区，学习我国其他相关生态与文旅结合发展的优秀范例（例如三峡工程和三峡景区的结合发展），打造黄河文化的标志性符号。除了文化载体建设还应该进行相关文艺创作，用黄河文化相关作品结合宣传，让黄河生态文化传承生生不息。国家文化发展有关部门可以鼓励公民及有关组织进行有关黄河的文艺作品创作，展现黄河流域的风土人情、历史文化、发展成就等多元要素，再辅之互联网新媒体平台、微信公众号、视频号、电视网络等将文艺作品进行全国范围内的宣传，真正达到文化深入民心，黄河文化一脉相承的效果。

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的提出，为黄河流域的生态保护和社会经济发展提供了根本遵循。制定黄河法对于黄河流域治理和推动我国生态环境保护具有非常重要的意义。梳理黄河流域问题，对于黄河源区生态基底脆弱，中游水沙关系不协调，下游水资源缺乏的问题进行个性分析与治理，对公众参与、流域产业转型等整体性问题进行把控和解决。针对这些问题，亟需黄河法的出台为黄河流域治理提供理论遵循。黄河必将开启大江大河的“大治时代”，谱写生态文明建设新篇章。