罗进辉（博士生导师），王毓泽
一、引言在逆全球化思潮抬头和贸易保护主义涌动的国际环境下，全球产业链分工格局正在经历深度调整与转变，国家的产业优势变得越来越重要。为了在新一轮产业变革中赢得先机，提升在国际分工体系中的地位，我国必须将产业结构优化升级摆在国家发展的重要位置。一方面，产业结构优化要求协调三大产业之间的比例关系，促进生产要素的有效利用和优化配置，即实现产业结构的合理化；另一方面，产业结构升级意味着产业附加值和劳动生产率的提高，即产业结构的高级化。党的二十大报告指出，要始终坚持以推动高质量发展为主题，在实施扩大内需战略的同时深化供给侧结构性改革，通过构建现代化产业体系推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。因此，加快产业结构优化升级，提升我国产业的国际地位与竞争力是新时代实现经济高质量发展的必然要求。
然而，现阶段我国地区产业结构优化升级进程仍然存在较多的内外部挑战，产业粗放、同构与低端锁定问题依然显著（成鹏飞等，2021）。外部挑战方面，发达国家的技术封锁与贸易摩擦给我国各地区产业转型发展带来了不小的阻碍，要求企业夯实“内功”；内部挑战方面，对低附加值代工制造的路径依赖引致的创新意识淡薄与创新资源短缺两大突出问题制约着我国各地区产业转型升级的步伐。同时，地方政府的产业政策一直存在干预性强、协同性差和连续性弱等问题，无法对地区产业发展起到积极的引导和调节作用。可见，市场运作失灵与政府干预不当共同阻碍着地区产业结构的优化升级。为此，实现“有效市场”与“有为政府”的辩证统一是驱动地区产业迈向合理化和高级化的必要保障，二者相辅相成，缺一不可。本文认为，在政府与企业紧密合作而又相对独立的亲清新型政商关系下，地区产业结构的优化升级进程能够得到基础性的制度保障。
一方面，“亲而有度、清而有为”的政商关系有助于创新资源的集聚。首先，政企的亲密互动能够缓解中小微企业面临的信贷歧视，并通过设立各类引导基金、提供创新补贴解决企业创新中的资金短缺问题。其次，有为政府在人才机制体制上不断深化改革，从人才的“引育留用”四方面配套政策释放人才活力。再次，有为政府会主动关注和加强产业发展中的基础设施建设，通过建设科创平台服务于创新成果的转化。最后，清白有度的政商关系有助于规范政府的政务服务，在切实解决企业问题的同时营造良好的营商环境。另一方面，政商关系的亲清化能够有效缓解政企间的信息不对称，同时预防政企合谋，提高产业政策的科学性、有效性与前瞻性，帮助解决各产业发展中企业面临的外部性和协调问题（林毅夫，2017）。综上，本文分析认为在政企紧密有度合作的亲清政商关系下，要素能够自由高效流动并在各产业间合理配置，从而推动地区产业结构的合理化与高级化。
依据上述分析，本文采用案例研究法并选取合肥市作为研究对象，深入探讨其在构建亲清政商关系以助力地区产业结构优化升级过程中的经验做法、实践成就和困难挑战。从新中国成立时产业薄弱的小城到如今的先进制造业百强市，合肥市产业结构优化升级的良好成效离不开政府构建的亲清政商关系，即以“合肥模式”闻名的产投方式、“链长制”下的产业链建设和营商环境优化。首先，合肥市政府创新产业投资模式，通过国资投资平台的直投和领投撬动社会资本，以完善的风险防范体系构成投资闭环，培育发展了以“芯屏汽合”“集终生智”①为代表的一大批战略性新兴产业（简称“战新产业”）。其次，合肥市领导担任重点产业链链长，提供“一企一策”“一链一策”的精准服务，通过延链补链强链发挥产业链的协同效应和产业集群的规模效应。最后，合肥市从提升政务服务效率、强化基础设施建设和优化人才培育环境三个方面优化营商环境，为企业发展创造适宜生态。然而，合肥市目前仍存在创业投资力度较小、创新成果转化率低、区域辐射能力较弱等若干问题，有待进一步深化改革和重点突破。
相较于以往的文献，本文可能的研究贡献主要体现在：第一，丰富了亲清政商关系领域的研究文献。过往与亲清政商关系经济后果有关的文献大多是基于大样本的实证研究（罗进辉等，2022），这些研究虽具有较高的理论价值，却无法为“不敢为、不愿为、不会为”的地方政府提供具体的操作建议。本文不仅从地区产业结构优化升级的视角丰富了亲清政商关系的经济后果研究，同时依托于案例研究为地方政府提供了构建亲清政商关系以促进产业发展的可操作性建议。第二，补充了产业结构优化升级实现路径方面的研究。以往研究大多聚焦于技术进步、制度安排、数字经济等因素对产业结构优化升级的影响（辜秋琴和董平，2016；韩永辉等，2017；姜帅和龙静，2022；刘洋，2023），本文则首次通过理论分析肯定了亲清政商关系对产业结构优化升级的正面效应。第三，具有重要的现实价值。在全球新一轮科技革命和产业变革兴起的环境下，优化升级产业结构、促进新旧动能转换是增强我国国际竞争力、推动经济发展的必然要求。本文的研究结论能够为地方政府推动地区产业结构优化升级的制度实践提供有价值的决策依据与政策建议。
二、制度背景与文献回顾（一）我国产业结构优化升级的制度背景推动产业结构优化升级是增强国家综合实力、促进社会发展与增进人民福祉的重要举措，因而对其进行优化和调整始终是党和国家制定发展规划、部署经济任务时的重要考量。自第一个“五年计划”开始，我国的相关产业政策不断调整优化，其演变过程始终与产业发展变革中的实际问题和经济发展的现实要求相适应，呈现出由浅入深、调整性与探索性并重的特点。相关制度演进历程如图1所示。
图1 我国三大产业结构变动及推动产业结构优化升级的制度演进历程
1.1953 ～1960 年：优先发展重工业。面对当时错综复杂的国际局势和凋敝落后的国内经济，1953 年党和国家颁布了第一个“五年计划”，提出走优先发展重工业的工业化道路。在全体人民的共同努力下，我国第二产业产值占比从1953 年的23.2%迅速提升至1957 年的29.6%，重工业在工业总产值中的比重从1953 年的37.3%提升至1957年的45.0%，重工业过度落后的情况得到了一定的缓解。然而，过分强调工农业的高指标和“多快好省”的方针使得随后几年的国民经济比例严重失衡，1957 年三大产业的产值比例为40∶30∶30，到1960 年这一比例便呈现为23∶44∶33，社会经济秩序因此受到了极大影响。
2.1961 ～1983年：调整结构失衡状况，加快发展工农业。为了缓解严重的经济困难，1961 年召开的中共中央八届九中全会批准“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对重工业的压缩和对农业、轻工业的重视使得国民经济得到了恢复，产业结构也趋于平衡。1966 年，国务院再次强调保持手工业生产地位。尽管这一时期产业结构失衡状况得到了缓解，但是产业整体发展水平不高、工农业产值增速缓慢。为了加快工农业的发展，1978 年中共中央颁布“工业三十条”，要求“工业大力支援农业”，为工农业发展指明了方向。1979年中共中央决定实施家庭联产承包责任制，有效激发了农民的积极性，进一步解放了农业生产力，促进了第一产业的大发展。总之，在这一阶段中国家与产业相关的政策以平衡产业结构和提升工农业产值为侧重点，尽管取得了一定的成效，但忽视了服务业的发展，产业低端问题严重，经济发展质量不高。
3.1984 ～2000 年：运用产业政策促进产业结构高级化。1984年，党的十二届三中全会提出要建立“有计划的商品经济”，这一论断打破了计划经济与市场经济对立的观点，开启了我国的经济体制改革。1989 年，国务院颁布《关于当前产业政策要点的决定》，这是首部以产业政策命名的政策文件，直接点出我国产业结构存在高水平的加工能力不足、企业专业化水平低等问题，明确了产业结构在今后一段时期的调整方向。1994 年，国务院颁布的《90年代国家产业政策纲要》是我国第一部基于市场机制的产业政策（江飞涛，2021），指出要大力发展基础产业、新兴产业和第三产业，优化产业结构布局。截至2000年，三大产业产值比例为15∶45∶40，产业结构趋于合理。1984 ～2000年，第一产业产值年复合增长率为12.3%，第二产业为18.2%，第三产业为21.1%，国民经济呈现加速增长态势。总体来看，这一阶段党和政府开始有意识地运用产业政策促进产业高级化转型，为后续建设现代化产业体系奠定了坚实的基础。
4.2001 ～2009年：抑制产能过剩，促进产业结构合理化。进入21 世纪，在产业保持高速增长的同时，行业盲目扩张所带来的产能过剩问题突显。2001 年颁布的“十五”计划提出要全方位地对经济结构进行战略性调整。尽管如此，在2005年年末，钢铁产业在供大于求的情况下，仍有在建产能7000万吨和拟建产能8000万吨；电解铝行业闲置产能达到260 万吨；铁合金企业开工率仅有40%。为了解决产能过剩及其带来的通货紧缩问题，国务院于2005 年和2006 年分别颁布了《促进产业结构调整暂行规定》和《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，旨在遏制企业盲目投资和低水平扩张，强调“去产能”以促进资源的合理配置。此外，2007 年的十七大报告首次提出发展现代化产业体系，进而实现产业结构的优化升级。总体而言，这一阶段在政策演进历程上起到了承前启后的作用，在解决上一个时期遗留问题的同时也为当前和今后一个时期推进产业结构调整明确了方向。
5.2010 年至今：培育发展战新产业，加速产业结构高级化。随着新一代科技和产业变革的推进，传统以劳动和资本为主推动经济发展的模式已渐显乏力。2010年，国务院颁布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次对战新产业的概念进行了界定并提出要培育和发展七大战新产业。2012 年，国务院又颁布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，对重点发展领域及重点发展方向、主要任务、重大工程进行了部署。值得注意的是，党的十八大以后“创新发展”与“新兴技术”在产业政策中频繁出现。2015 年，国务院印发的《中国制造2025》强调要“以创新发展为核心推动智能制造”，为我国在今后一个时期实施制造强国战略提供了行动指南。2021年，中共中央发布的“十四五”规划和2035年远景目标更是指出要加强先进制造业与现代服务业的深度融合。在这一阶段，我国积极转变经济发展动能，通过重点培育战新产业来加速产业结构的高级化，以科技创新赋能产业建设，构建产业融合、协调发展的现代化产业体系。
（二）文献回顾1.亲清政商关系的经济后果研究。经济社会的持续健康发展离不开良好政商关系的维护与保障。近年来，党中央始终将构建亲清新型政商关系放在制度建设的重要位置，关于其经济后果的研究方兴未艾。罗进辉等（2022）首先从地区经济和微观企业两个方面系统梳理和归纳了这一领域的有关文献。一方面，亲清政商关系能够通过降低制度性交易成本改善市场环境，吸引外商直接投资，在提高地区创新创业水平的同时促进地区经济增长；另一方面，亲近和清白的政商关系也为企业提升投资效率和质量、增加创新活动提供了制度保障。在最新的研究成果中：汪宏华和安亚人（2023）发现亲清政商关系能够通过约束政企间不正当的政治联系抑制企业的盈余管理行为；李雪等（2023）发现地区政商关系的亲清化能够显著降低企业的非生产性支出，且“亲近”在其中占主导地位，而且相关影响在非国有企业和中小型企业中更加明显；罗进辉等（2024a）研究发现地区政商关系的亲清化能够从提升市场活力和缓解融资约束两个方面提升本地民营企业的综合战略变革水平，罗进辉等（2023a、2023b、2024b）进一步分别从公司的绿色转型和数字化转型中发现了更具体的证据。
2.有关产业结构优化升级的研究。如何更好地促进产业结构优化升级，一直是经济社会发展中避不开的难题。学术界在这方面的讨论主要集中于技术进步和制度安排两个维度。
大多数学者一致认为技术进步是促进产业结构优化升级的最主要因素。周振华（1990）较早指出创新能力在产业结构有序演进中的核心作用，并对其直接影响和间接影响进行了初步分析。随后，许多学者对其作用机制展开了讨论与研究。周叔莲和王伟光（2001）认为，技术进步通过供需对生产要素的配置与转换效率和产业的投入产出产生影响，具体表现为低生产率部门的资源和要素转移到高生产率部门（何德旭和姚战琪，2008），实现了产业上的“优胜劣汰”。辜秋琴和董平（2016）形象地将自主创新对产业结构调整的作用机制总结为影响不同产业相对成本变动的推动机制和改变整个社会需求结构的拉动机制。在实证检验方面，唐德祥和孟卫东（2008）运用面板数据模型检验了R&D 投入对产业结构优化升级的显著正向促进效应。江三良和纪苗（2019）则通过构建空间杜宾模型实证发现，技术创新在促进本地产业结构优化的同时对产业结构合理化也存在空间溢出效应。
此外，也有较多学者指出制度安排在直接和间接促进产业结构优化升级中的重要作用。彭文平和揭阳扬（2019）基于新结构经济学视角，通过实证研究发现政府干预能够培育产业比较优势，而这种优势在区域产业结构升级中起到重要的推动作用。周叔莲和王伟光（2001）则从创新知识的“溢出效应”和“公共物品”属性出发，指出政府应实施相应政策支持创新投资，进而促进产业结构优化升级。作为制度安排的主要表现形式之一，产业政策在缓和市场失灵、引导产业结构优化升级和实现经济增长方面有着举足轻重的地位，是政府“帮扶之手”的主要表现形式。林毅夫（2017）指出，产业政策能够帮助企业家解决外部性和软硬基础设施问题。韩永辉等（2017）通过定量识别地方产业政策，实证检验了产业政策对省区产业结构合理化和高度化的显著促进作用，同时强调这种促进作用受地方政府效率与能力的影响。尽管部分学者秉持产业政策“无效论”的观点，但其并不能否认二战后东亚奇迹的发生（侯方宇和杨瑞龙，2019）。目前大多数学者认为是否需要产业政策是一个伪命题，关注其有效性的边界则更为重要（侯方宇和杨瑞龙，2019；朱富强，2017；聂辉华，2017）。
3.文献述评。从已有文献中可以看出，构建亲清新型政商关系具有显著的积极影响：其在提高企业效率、促进企业变革的同时也助力了地区经济的高质量发展，而这两者间同样存在着相互促进的关系。在地区产业结构优化升级的实现路径方面，学者们集中研究了技术进步和制度安排的推动作用。这些研究具有较高的理论价值，但并不能为地区产业结构的优化升级提供具体的操作建议。在构建亲清政商关系的大背景下，目前鲜有文献研究其对地区产业结构优化升级的具体影响。
综合上述分析，考虑到近些年地方政府“不敢为、不愿为、不会为”的现象时有发生，本文拟通过案例研究探索地方政府构建亲清政商关系对地区产业结构优化升级的推动作用，以期补充和丰富产业结构优化升级的相关研究，并为后续地方政府的改革实践提供借鉴。
三、现实挑战与理论分析（一）地区产业结构优化升级的现实挑战在过去几十年党和人民的不懈努力下，我国的产业结构有了明显的改善，取得了一定的成绩。但需要认识到，我国仍然面临发展不平衡、不充分的问题，在地区产业结构上表现为产业粗放、同构和低端锁定问题依然严重（成鹏飞等，2021），以制造业为主的实体经济部门存在“脱实向虚”和泡沫化投资倾向等问题（张杰，2016）。从外部环境视角出发，近年来以美国为首的西方主要发达国家对我国核心产业的关键技术进行封锁和遏制，减弱了先进技术的溢出效应，同时贸易保护主义带来的贸易摩擦也对我国企业的出口造成了不小的负担，这些都为地区产业结构的优化升级带来了不小的外部挑战，也对国内企业的技术创新提出了更高的要求。就内部环境而言，地区产业结构优化升级的主要障碍则体现在以创新意识不足和创新资源短缺为代表的市场运作失灵以及以产业政策失效为代表的政府管理失灵，而后者在一定程度上也间接导致了前者的出现，具体的逻辑框架如图2所示。
图2 地区产业结构优化升级的现实挑战
1.技术创新方面的挑战。
（1）创新意识淡薄。长期以来，依靠低人力成本和低资源成本，中国制造业企业多集中在劳动密集型和资本密集型产业，主要从事低附加值的代工制造活动，在全球产业链中处于中低端环节。广大制造业企业容易对这种低成本竞争的发展模式形成路径依赖，导致创新意识淡薄，加之创新带来的风险较大，“不想创新、不敢创新、安于现状”成为大多数制造业企业的现实写照。而创新意识的淡薄带来的创新不足使得企业只能依靠低成本的比较优势参与竞争，反过来强化了低附加值生产的路径依赖，形成了产业结构长期存在的“低端锁定”问题，阻碍了产业结构的转型升级。
（2）创新资源短缺。对于有创新意愿的中小微企业来说，在现实中往往会面临创新资源短缺的问题，主要集中在融资困难、人才匮乏和平台欠缺三个方面，具体体现为市场机制运作的失灵。
在融资方面，与大型企业相比，中小微企业面临着“规模歧视”带来的融资约束，其中民营企业还会受到天然的“所有制歧视”。具体地，在间接融资上，由于中小微企业缺乏公开透明的财务信息披露渠道，与银行间存在的信息不对称使其呈现出风险高、不透明度高的特征，增加了其融资难度。此外，规模小和经营灵活带来的小体量高频次融资需求也使得银行信贷风险上升，反过来增加了中小微企业的融资成本。而在以股权和债券为主的直接融资上，中小微企业的资信和财务状况很难达到相应的门槛，其融资结构中直接融资比例仅为5%。“融资贵、融资难”问题使得中小微企业缺乏足够的创新资金，抑制其开展创新活动。
在人才方面，技术进步往往涉及知识创造的过程，而人才是创新的基础性要素。我国高新技术产业普遍存在高端人才匮乏的情况。一方面，受制于经济水平和创新意识，部分中小微企业的技术岗位待遇较差，无法有效吸引高新技术人才，大量科技人才集中在高校和科研院所或者流失海外；另一方面，中小微企业通常缺乏系统、专业的产业人才培养机制，无法在企业内部形成专业人才的“增殖”和引进人才的本土化，反而导致人才“水土不服”容易流失。这种高端产业人才的匮乏从根本上减缓了技术创新的进程，阻碍了产业的转型升级。
在平台方面，各类科技创新平台、科技成果转化服务平台和创新创业服务平台起到了集聚创新资源、促进创新成果转化的作用，能够有效促进产学研的结合，是产业技术创新的有力支撑。然而在现实中，部分地区对搭建平台的重视程度不够，缺少对于各类平台建设的统筹规划，产生了平台数量少、功能重复等问题。而已搭建的各类平台同样存在一些短板，如经营不透明、责任边界不清晰、产权保护和成果转化制度不完善等。这些问题影响了平台对于企业创新和成果转化的推动作用，是产业转型升级中亟待解决的问题。
2.制度安排方面的挑战。当市场运作失灵时，政府的“扶持之手”便需要起到宏观调控配置资源的作用，在产业发展上即表现为产业政策的引导支持。然而，受制于政府专业能力与认知能力的限制以及有效信息的缺乏，政府颁布的产业政策效果往往事倍功半。同时，考虑到政企合谋时有发生，产业政策失效带来的政府管理失灵对地区产业结构的优化升级带来了不小的挑战，这种失效通常表现为产业政策的干预性强、协同性差和连续性弱。
（1）干预性强。自改革开放以来，我国经历了从计划经济体制到市场经济体制的变革，尽管市场活力在不断提升，但我国产业政策中仍有大量干预市场的措施。高度干预经济活动的产业政策赋予了政府官员极大的权力，由此带来的寻租设租现象和行政性垄断严重扰乱了正常的生产生活秩序，损害了市场竞争的公平性。同时，在缺乏专业知识与调查研究基础上的强干预政策也会使产业资源严重错配，土地、信息、资本等要素无法自由流动，妨碍产业效率的提升。
（2）协同性差。产业政策协同性差主要体现在制定主体间和相关政策间。一方面，出于对短期政绩的追求，部分地方政府在发展本地产业时偏重于跟风热点和不计成本，缺乏基于本地资源禀赋优势的顶层设计和规划，导致地区内和地区间的产业规划趋同，加剧了产业竞争和重复建设，而这种顶层统筹的缺乏也使得产业难以成链，无法形成产业集聚效应；另一方面，部分产业政策只注重提供补贴减免，没有与创新政策、教育政策、消费政策等形成协同和衔接，政策间各自为战，互补性较差。在涉及多部门的政策中还会出现“政出多门”的现象，这给产业政策的贯彻实施带来了极大的挑战。
（3）连续性弱。产业政策的连续性是确保政策得到有效实施的关键。而在现实中，由于官员调动频繁，经常出现“新官不理旧账”的现象，导致产业政策和有关体系频繁变更。此外，由于产业热点日新月异，部分政府部门也会对已颁布的产业政策进行频繁修订。这些政策的变更增加了企业的政策认知成本和基层的政策执行成本，也不利于产业政策发挥作用。
（二）亲清政商关系助力地区产业结构优化升级的理论分析根据上述分析，集聚创新资源与促进产业政策科学有效是破解地区产业结构优化升级难题的两大关键举措，前者的落实需要依靠政府“有形之手”与市场“无形之手”的协同发力，而后者的实现则要求政府进行自我革新。基于上述分析，本文认为构建“亲近有为，清白有度”的新型政商关系，促进政府与企业紧密合作而又保持相互独立，有助于突破地区产业同构与低端锁定等现实难题。具体而言，本文将从缓解融资约束、配套人才政策、完善基础设施、规范政务服务与制定科学有效的产业政策五个方面探讨亲清政商关系助力地区产业结构优化升级的逻辑机理，有关理论框架如图3所示。
图3 亲清政商关系助力地区产业结构优化升级的理论框架
1.亲清政商关系促进创新资源集聚。
（1）缓解融资问题。技术创新的大投入、长周期与高风险特征要求企业拥有充足的外部融资支撑，对于缺乏信贷担保、抗风险能力较差的中小微企业而言更是如此。构建亲清政商关系有助于从间接融资和直接融资两方面缓解企业融资问题。在间接融资方面，“亲近”的政商关系能够使政府充当信息沟通的桥梁，通过搭建银企合作平台、发挥政府性融资担保等方式便利中小微企业信贷融资，缓解民营企业信贷歧视。在直接融资方面，亲清政商关系要求政府主持设立或引导各类私募股权基金投小、投早，同时为符合标准的企业提供创新补贴，缓解企业早期融资困难。此外，亲清政商关系下有为政府对产权保护的加强也有助于缓解企业与外部投资者之间的信息不对称，提高外部投资者投资意愿，进而缓解企业外部融资约束，促进企业创新（吴超鹏和唐菂，2016）。
（2）配套人才政策。创新驱动的本质是人才驱动，在亲清政商关系下，有为政府深化人才机制体制改革，从人才的“引育留用”方面配套相关政策，缓解产业人才、创新人才短缺。在引进人才方面，“亲近”的政商关系使得政府能够深入了解地区产业发展对人才的具体需求，有针对性地引入相关领域的人才，弥补相应空缺。在培育人才方面，亲清政商关系的构建要求政府推动产学研深度融合，利用多方面的教学和实践资源提高人才培养质量，培养符合产业需求的人才。在留住人才方面，政企合作有助于政府了解人才的真实处境和现实需求，为人才“量身定制”政策保障，以高效的服务给予人才获得感与归属感。在用好人才方面，亲清政商关系下的政府有关部门能够依靠频繁深入的政企互动了解企业的人才需求，着力提升人才与岗位的匹配度，做到人岗相适。政企交流带来的信息优势有助于降低人才流动中的摩擦成本，充分释放人才的创新才能。
（3）完善基础设施。资本、技术和信息等生产要素的自由有序流动是产业发展的重要保障，而基础设施的完善和合理配置能够有效降低要素流动成本。在“亲近”政商关系下，政府靠前服务，结合产业发展方向和要求对交通、能源和物流等传统基础设施进行相应改造，并积极推动工业互联网、大数据、人工智能、物联网等新型基础设施的建设，助力产业集聚和产业融合。而在“清白”政商关系下，官商勾结的减少遏制了基础设施建设中的国有资产流失，增加了相应的资金投入。特别地，政府能够利用信息优势主持搭建以科技研发平台、科技成果产业化平台、科技金融支撑平台、科技资源共享平台为代表的四大科创平台，服务于产业创新成果的转移转化，加快传统产业转型升级。
（4）规范政务服务。良好的营商环境离不开规范的政务服务，“亲近”政商关系下的服务型政府会主动提升政务服务效能，从企业的实际需求出发提升政务服务的标准化、规范化、便利化水平，解决企业生产经营中存在的痛点难点，降低企业的办事成本。而“清白”政商关系下的廉洁政府有利于降低企业的寻租成本，营造良好的政治生态。整体而言，亲清政商关系要求政府不断深化“放管服”改革，建立规范化、机制化的政企沟通和服务渠道，在解放和发展企业生产力的同时提升产业发展活力。
2.亲清政商关系保障产业政策科学有效。科学有效的产业政策能够通过对特定产业的扶持调整地区产业结构，进而促进产业的转型升级。尽管东亚奇迹的发生证明了产业政策的有效性，但许多采用产业政策的其他国家却遭遇了诸多的失败。在众多影响产业政策有效性边界的因素中，政商关系是否健康有着举足轻重的地位。已有研究表明，亲清政商关系能够提高产业政策效率，缓解产业投资“潮涌现象”（侯方宇和杨瑞龙，2018）。
具体地，在亲近政商关系中，政府能深入了解企业面临的困难，准确掌握企业的发展阶段和方向，缓解信息不对称，避免因缺乏了解和过度自信而出台不恰当的产业政策。同时，在与政府的亲密互动下，企业也能够对政策导向、行业发展和经营规范形成更完整的认知。双方的紧密合作能够确保产业政策与企业精准匹配，提高产业政策实施的效率。同时，对微观企业和中观产业的深入了解也能够使政府更加注重顶层设计的规划，注重产业之间的配合，提高产业政策的协同性。政商关系的清白度对产业结构优化升级也存在重要意义。以寻租为代表的政府官员腐败活动是产业政策失败的一个重要原因（韩永辉等，2017；侯方宇和杨瑞龙，2019）。清白的政商关系意味着政府在与企业交往时清白纯洁，不从事权钱交易。为了减少设租与寻租现象的出现，政府在制定产业政策时也会主动降低干预性，侧重于通过提供税收、土地和信贷方面的优惠政策，以及产业链和产业集群的构建来带动相关产业的发展，促进“有为政府”与“有效市场”的辩证统一，进而保障产业政策发挥预期的积极作用。
四、案例城市介绍（一）合肥市概述合肥市，安徽省辖地级市、省会，其名最早可见于司马迁的《史记·货殖列传》：“合肥受南北潮，皮革、鲍、木输会也”，指出合肥市处于南北水运交汇地，是货物交易的重要枢纽。新中国成立后，合肥市于1952 年被确立为安徽省省会，彼时的合肥市产业结构单一，基础建设薄弱，全市工业企业仅有36 户，在全国省会中处于落后地位，甚至与同省的芜湖、蚌埠等城市相比亦有差距。然而，经过随后六七十年的发展，合肥市实现了跨越式的腾飞，产业结构优化升级成效显著。2014 年，合肥与南京和杭州一同被国务院确立为长三角城市群副中心城市。2016年，合肥都市圈②被纳入《长江三角洲城市群发展规划》，标志着其建设正式上升为国家发展战略。合肥市的城市地位在近十年来呈现出明显的上升态势。
从经济水平上看，合肥市在二十年间实现了突飞猛进的发展（如图4 所示）。2000 年，合肥市GDP 为369 亿元，全国排名第82 位，处于明显的落后地位。2010 年，合肥市GDP增长为2702亿元，全国排名升至第38位，而到了2020 年，合肥市经济也表现出强大的韧性，全年GDP 达到10046 亿元，全国排名升至第20 位，首次跨入“万亿俱乐部”。2010 ～2022 年，合肥市GDP 累计增幅达344.67%，位居全国第一。合肥市经济的高潜力、稳增长与强韧性离不开产业结构优化升级带来的丰厚红利。特别地，英国《经济学人》周刊在2023年8月5日曾刊发长篇评价文章，深入分析了合肥市的城市发展路径，称“合肥模式”赋能城市经济高质量发展，并为中国其他城市发展提供了实践范例。因此，本文选取合肥市作为案例研究对象，审视和剖析亲清政商关系的构建对其产业结构调整变迁的潜在重要影响，以期为产业结构薄弱地区提供有价值的参考借鉴。
图4 2000 ～2022年合肥市GDP及同比变动
（二）合肥市的产业结构现状自20世纪90年代以来，合肥市产业结构的调整大致可分为三个阶段（如图5 所示）：（1）1990 ～2004 年，第一产业占比下降的同时伴随着第三产业占比的迅速提升；（2）2005 ～2014 年，第一产业占比在波动中缓慢下降，第二产业逐步挤压第三产业占比，2012 年后保持相对稳定；（3）2015 ～2022年，第二产业占比小幅下降，同时第三产业占比回升，2018年由于生产总值相关数据根据第四次全国经济普查结果进行了修订，因此改变幅度较大。与1990 年相比，2022 年合肥市的三大产业结构由29∶45∶26调整为3∶37∶60，产业结构优化升级取得了良好的成效，正在加速形成以现代农业为基础、先进制造业为主体、现代服务业为支撑、战新产业为引领的现代化产业体系。
图5 1990 ～2022年合肥市三大产业增加值占比变动
首先，农业现代化进程稳步推进。合肥市注重打造休闲农业、特色种植等新兴产业，支持县域“小、精、特”农业成长壮大，并以“中国坚果炒货之都”“中国淡水龙虾之都”而闻名。借助国家综合性科学中心优势，合肥市以科技为现代农业赋能。2022 年，合肥市农业科技进步贡献率达68%，主要农作物综合机械化率达85%，长丰“智慧农业谷”、庐江县国家农业高新技术产业示范区、中国菌物谷（合肥）等现代农业示范基地加速建设。尽管合肥市第一产业比重呈现逐年下降趋势，但其增加值由2010年的132.7 亿元增长至2022 年的379.2 亿元，年均复合增长率达9.14%。
其次，制造业加速升级，战新产业迅速崛起。近十年来，合肥市始终把“做实做强做优制造业”摆在突出位置，在保障传统产业转型升级的同时加快部署战新产业（如表1所示）。合肥市规模以上工业增加值自2012年以来始终保持年均12.2%的快速增长，2021 年增速达19.6%，位居省会城市第二，2022 年增速则有所回落，下降至6.3%。2021年，合肥市打造的六大千亿级主导产业增加值增速达19.8%，其中平板显示及电子信息产业增速高达32.4%。而就战新产业而言，2022年其增速高达14.3%，显著高于规模以上工业增速，并于2017 ～2021 年连续五年获得国务院表彰激励。与中部和长三角主要省会城市相比，2020 ～2022 年合肥市规模以上工业增加值增速和战新产业增加值增速均处于领先地位（如表2 所示）。通过坚持“制造强国”的战略理念，合肥市工业实现了质的稳步提升和量的合理增长，在赛迪顾问针对全国的先进制造业百强市（2023）评选中位列第13位。
表1 2019 ～2022年合肥市规模以上工业、六大主导产业及战新产业增加值增速（%）
表2 2020 ～2022年中部及长三角主要省会城市规模以上工业增加值及战新产业增加值增速
最后，服务业带动作用显著。合肥市以建设“科技创新服务中心城市”“综合性国家物流枢纽城市”“国际消费中心城市”为战略方向，聚力培养信息服务和科技服务两大核心服务业，提速构建现代金融、现代物流、商务会展三大支撑服务业，持续提升现代商贸、健康服务、文化创意、旅游休闲四大品质服务业。2021年，以互联网平台、物联网技术服务、新能源技术推广为代表的新兴产业营收分别增长77.3%、47.0%和72.0%。目前，合肥市服务业“经济引擎”作用凸显。如图6 所示，2022 年服务业增加值为7239.4亿元，占全市GDP比重为60.3%，位居全国省会城市第9。
图6 2000 ～2022年合肥市三大产业增加值
综上可见，得益于安徽省和合肥市政府对产业发展建设的重视，近年来合肥市的产业结构优化升级成效显著，战新产业规模不断壮大，现代化产业体系加速构建，产业名城建设取得突破进展，经济高质量发展成绩斐然。
五、案例城市的经验总结（一）合肥市构建亲清政商关系的总体情况自2016年习近平总书记首次使用“亲”“清”二字系统阐述新型政商关系以来，合肥市总结过往经验，革故鼎新地实施了一系列亲清政商关系的建设工作，通过常态化开展“四送一服”③双千工程发展新型政商关系，努力为民营企业的发展创造源头活水。根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系评价报告》，近年来合肥市的政商关系指数呈现一定的波动，但总体处于较高水平。如表3 所示，除2020 年政商关系指数出现较大下滑外，其余年份的政商关系指数排名均位于全国前四十，2021 年合肥市亲近指数和清白指数较上年均有显著提升。从营商环境构建看，在全国工商联围绕要素环境、政务环境、创新环境、市场环境、法治环境五个维度开展的2022 年“万家民营企业评营商环境”调查中，合肥市首次进入全国前十（不含直辖市）。具有合肥特色的市场化、法治化、国际化营商环境得到了广大民企的认可。可见，合肥市的政商关系不断优化改善，从而为地区的产业结构优化升级提供了非常重要的制度支撑。
表3 合肥市亲清政商关系指数及排名
（二）合肥市产业结构优化升级的成功经验1.创新产业投资模式，引导战新产业发展。
（1）合肥模式。发展战新产业是促进地区产业结构优化升级、经济高质量发展的有效手段。然而，投资战新产业具有投入大、风险高、周期长等显著特点，同时其高技术含量也要求投资人具有较高的专业水平，对大多数机构投资者而言是一块难啃的“硬骨头”，因而仅依靠市场无法缓解战新产业融资难、融资慢、融资成本高等问题，政府的投资和引导显得尤为重要。
在这种背景下，政府引导基金的出现无疑是一剂良药。与地方政府传统投资方式相比，政府引导基金采用“母基金”（Fund of Funds，FoF）的方式运作，引导社会资本一同投资于市场化运作的私募股权基金，借由专业的投资机构管理，最后投向有利于地区发展的战新产业，达到促进企业创新、推动地方产业结构优化升级的目的（邓晓兰和孙长鹏，2019）。然而，政府引导基金的性质使其在实际运作时存在许多制度性困难，其中最主要的是政府与市场投资机构之间的委托代理问题，以及政府引导基金的“名股实债”、变相“低息贷款”问题（兰小欢，2021）和投资风险的防范与责任承担问题。面对政府引导基金可能存在的各种问题，合肥市在长期的投资实践中发展出了一套独有的产业投资“合肥模式”，其核心是强调政府在产业投资中的参与度，政府依托国资投资平台发起设立并管理政府引导基金，“以投带引”撬动其他社会资本，通过直接投资、组建和参与各类投资基金打造多元化科技投融资体系。按照一个行业或领域跟进设立一只基金的原则，国资投资平台及下属子公司或市场投资机构管理的子基金对相关产业中的企业进行股权投资，服务地方招商引资。而在整个过程中，作为政府代表的国资投资平台及下属子公司广泛深度地参与基金的管理运作，并且政府有关部门同样会参与产业投资的相关决策，以“有为政府”确保产业投资最大限度地服务于地区产业的引入、发展和集聚（如图7所示），而非仅追求短期的投资回报。
图7 合肥市政府引导基金的组织结构
在具体运作上，合肥市遵循“项目引进—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的完整投资链条，按照“国有资本引导、市场化运作、科学决策、防范风险”的原则进行管理运作，最大限度地降低投资风险。在前期引入项目时，合肥市首先要联合政府内部多个部门与投资平台共同成立领导小组，负责在整个流程中跟踪项目进度、审核关键节点、把关重要方案。为了在事前防范化解风险，政府相关部门会聘请包括企业界人士、高校教授在内的专家对技术、供应链、市场前景等方面进行详细论证和研判，同时也会委托专业机构从法务和财务等角度对企业进行审慎的尽职调查。整个过程中的所有重大决策都会由政府、市委和人大进行逐轮决策，通过广泛征求意见来建立容错纠错机制。决定引进项目后，由合肥市国资平台进行“直投”和“领投”，撬动社会资本共同参与长期投资。在项目落地后，合肥市政府通过出台包括能源供应、融资担保、土地价格在内的一系列优惠政策为其提供相应的配套服务，并且注重进行全产业链建设，引入上下游企业形成联动效应和产业集聚效应，保证被投企业安稳扎根。当项目成熟后，相关基金会通过资本市场定向增发、股权回购等方式有序退出，并进一步将获得的投资收益全部用于相关产业建设和其他项目投资，从而形成项目引育的完整闭环（如图8所示）。
图8 合肥市产业投资模式的具体运作流程闭环
通过这种“直投”“领投”的“合肥模式”，合肥市政府既能培养出懂产业、懂管理、懂市场的复合型科技产业组织人才，充分缓解政府决策过程中的信息不足问题，又能保证所投资金真正用于本地产业发展，从根源上解决“返投比例”的问题。同时，依靠完善的风险防范体系，合肥市产业引导基金在投资上更为积极主动，对于机会的把握和决断也更准更快。截至2022 年底，合肥市已组建政府母基金，科创、产业基金总规模超3000亿元，既能满足重大项目的融资需求，又能用于完善产业链上下游环节，在产业链全生命周期发展中发挥重要作用。
（2）产投案例与成效。依托于胆大心细、敢为人先的产业投资，合肥市在进入21 世纪以来先后引入培育了包括京东方、长鑫存储、蔚来等在内的一批重点企业，围绕这些头部企业带动产业链上下游，从无到有打造了新型显示、集成电路、新能源汽车等众多战新产业，产业结构优化升级取得明显成效。
2008 年，为解决家电支柱产业“缺屏少芯”的难题，合肥市与当时面临巨大资金压力的京东方达成了合作意向，共同建设第6代TFT-LCD液晶面板线。在面临巨大投资风险和财政预算收入有限的情况下，合肥市以承诺出资60亿元、兜底出资90亿元拿下了项目。而在随后的股票定向增发上，代表市政府参与的国资平台合肥建投和合肥鑫城仅以30 亿元的出资带动了90 亿元的社会资本，为该项目总计融资120亿元，充分验证了“合肥模式”的可行性和有效性。在此基础上，该项目的成功落地还带动了包括彩虹、康宁、三利谱在内的新型显示龙头企业入驻合肥。“从砂子到整机”，合肥市完成了新型显示产业的全产业链布局，而后来京东方8.5代线（2014年投产）和10.5 代线（2018 年投产）的建设更是让合肥市成为中国新型显示产业中心之一，产业规模位居全国前列。
在“缺屏”问题得到缓解后，合肥市政府转而关注起“少芯”问题。2014年，国务院印发《国家集成电路产业发展推进纲要》，将集成电路产业发展纳入国家战略。而早在2013 年，合肥市政府便注意到了这一产业的巨大前景，出台了《合肥市集成电路产业规划》，并于2016 年成立了长鑫存储技术有限公司（简称“合肥长鑫”），主攻DRAM 芯片④的研发生产。2017 年，合肥产投代表合肥国资平台与兆易创新签署合作协议，双方按3∶1的出资比例共同建设合肥长鑫项目，仅一期投资就高达180 亿元。2020 年12 月，“国家半导体大基金”二期、安徽国资、兆易创新、小米长江产业基金等机构和企业共向合肥长鑫母公司投资156 亿元，越来越多的社会资本涌入合肥长鑫。合肥市也先后被国家发展改革委、工业和信息化部列为集成电路产业全国重点发展城市。
另一个典型的投资案例则是合肥市对蔚来汽车的引入。2020 年初，合肥市开展了对蔚来汽车及相关产业的研究、调研和谈判，只用4个月的时间就完成了从正式协议签署、落户，到总部大楼落成和蔚来中国总部启动的全过程。效率之高源自合肥市多年来打磨的成熟投资体系，也与合肥市政府对产业发展的重视密不可分。从落地合肥市起，蔚来汽车股价一路飙升，在2021 年1 月18日达到了最高点66.99美元。在整个过程中获得的丰厚投资回报也被合肥市用于智能电动汽车产业链及上下游的建设，真正做到了以循环促发展。在投资蔚来一周年之际，合肥市推动了新桥智能电动汽车产业园区的开工，该园区预计可容纳几百家企业入驻，是全球最大的智能电动汽车产业园区。
综上可见，从引入京东方的6代线，到成立合资公司布局DRAM 研发量产，再到引入新能源汽车板块，每一次成功的投资都离不开合肥市政府对产业发展的密切关注与悉心研究。以国有资本撬动社会资本的本质即是以政府更有为推动市场更有效，在亲近有为的政商关系下“合肥模式”彰显了强大的生命力。
2.亲力亲为精准施策，助力延链补链强链。引入龙头企业只是产业链建设的第一步，只有打造出完整产业链、形成产业集聚，才能形成可持续发展的强大动力，促进地区经济增长和产业结构优化升级（陈建军和胡晨光，2008）。合肥市始终坚持“领军企业—重大项目—产业链条—产业集群”的发展思路，注重全产业链布局，以点连线再成面，充分发挥产业链的协同效应和产业集群的规模效应。
（1）链长引领针对施策。为了更好地服务于产业链建设，合肥市在“十四五”规划中提出推行产业集群群长制、产业联盟盟长制和产业链供应链链长制，分领域分行业精准施策，以责任制促落实，提升政府服务效能。以链长制为例，合肥市聚焦集成电路、新型显示、新能源汽车暨智能网联汽车等12 条重点产业链，由市委、市政府领导分别担任产业链“链长”。通过与相关企业保持亲密互动，链长能够深入了解企业面临的发展难题和产业需求，进而借由规划产业发展路径，完善产业政策措施，引入培育产业链中的重点企业，建设产业公共服务平台，做好常态化服务工作等方式统筹相应产业链的建设。
（2）一企一策精准服务。在链长的引领下，合肥市实行“一企一策”精准服务，有针对性地帮助企业解决发展经营问题，为企业纾困解难。早在引入京东方时，合肥市政府为了保证其生产，专门配套建设了110 千伏的变电站，仅供京东方使用。同样的举措也出现在合肥长鑫的建设中，市政府为长鑫二期项目专门建设了220千伏的变电站以提供稳定的电力保障。不仅对龙头企业如此，在中小企业发展过程中合肥市也会同样给予帮助。在国盾量子上市过程中，合肥市高新区为其细化上市工作路线图和时间表，提供专业的资本市场服务，最终帮助其成功登陆科创板。
（3）一链一策延链补链。在做强现有产业链的同时，合肥市着重关注已有产业链的薄弱环节，实行“一链一策”延链补链，帮助引导“专精特新”中小企业卡位入链，塑造“龙头企业+中小企业”生态圈，努力发挥产业链的协同效应。为了给本市的信息化产业提供配套服务，保障网络安全合规治理，合肥市于2022 年1 月引入该领域知名企业天帷信息安全技术有限公司，并提供了第一季度的房租减免。此外，为了解决半导体产业上游关键材料和装备核心配套问题，合肥市成立合肥市经贸代表团，于2022 年9 月18 ～24 日赴韩国开展产业链精准招商。在针对性的施策下，2022 年合肥市重点产业链扩充至16 条，重点企业数量翻倍增长，产业链韧性不断提升。
3.持续优化营商环境，创造适宜发展生态。产业链的完善是产业发展的重要环节，但如果没有适宜的发展环境，市场主体也只会萎缩凋敝。在这一方面，合肥市主要围绕提升政务服务效率、强化基础设施建设、优化人才培育环境三个方面优化营商环境。
（1）提升政务服务效率。服务效率和透明度是衡量政务服务质量的两个重要指标。一方面，合肥市持续深化“放管服”改革，多措并举提升服务效率，提升一体化政务服务能力。合肥市注重打造“互联网+政府服务”，利用数字化技术简化办理流程，实现“一网通办”“一网统管”“一码通域”。以企业开办为例，合肥市高新区政务服务中心实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，将企业注册登记、公章刻制、税务开户等流程整合在一个窗口，在1个工作日内即可完成企业设立相关工作，服务效率提升显著。根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2022）》，合肥市在服务成效度、事项覆盖度、指南准确度等方面均脱颖而出，一体化政务服务能力与广州、深圳等城市处于同一层次，达到“非常高”（≥90）水平。另一方面，合肥市持续加大政务公开力度，推进基层政务公开标准化规范化，实施“招投标”评定分离制度，充分保障企业的知情权，努力打造阳光透明政府。在中国社会科学院法学研究所发布的《中国政府透明度指数报告（2021）》中，合肥市政府透明度在较大的市排名中位列第5，政务公开水平位居全国前列。
（2）强化基础设施建设。新型基础设施具有投资大、周期长、见效慢的特点，其较强的外部性决定了政府的主导地位。合肥市不断加大对5G、数据中心、工业互联网、人工智能等新型基础设施建设的投资，截至2022 年10月底累计建设5G基站18114 个。此外，合肥市特别重视企业的数字化建设，2015 年在全国首创“万千百”创新工程，即建设万条数字化生产线、千个数字化车间和百家智能工厂，并在随后发布国内首个智能制造地方标准。“万千百”工程解决了智能制造水平评价指标定量的问题，提供了更具操作性的方案。目前，合肥市已拥有省级智能工厂25 家、数字化车间175 个、全球“灯塔工厂”2家，智能制造水平全国领先。
（3）优化人才培育环境。人才是发展所需的第一资源，对于重点产业缺乏的人才，合肥市先后出台了“百人计划”“人才政策20条”“人才创新创业8条”等政策，建立起完善的人才引入机制。2022年合肥市成立科创（人才）集团，引入127 个高层次人才团队，新增5.5 万高技能人才，新招引大学生首超30 万人。而对于已经引入的人才，合肥市在住房、医疗、配偶就业、子女教育等方面提供相应的保障措施，解决人才的后顾之忧，使其产生获得感和归属感。对于高层次人才分类认定系统认定的A 类人才，合肥市通过实施“一事一议”“一人一策”为其量身定制所需服务，精准服务保障人才在合肥创新创业。
在亲清政商关系的推动下，合肥市持续提升营商环境软实力，坚持打造更加开放、公正的市场竞争环境，企业服务质量不断提高。在2020年“中国最具幸福感城市”评选中，合肥市被选为企业家幸福感最强城市。在优良的营商环境加持下，合肥市产业发展所需要素流转更加顺畅，市场信心不断提高。
（三）合肥市产业结构优化升级中存在的问题与挑战尽管合肥市在地区产业结构优化升级中取得了比较显著的成就，但是产业发展是一项长期任务，需不弃微末、久久为功。当前合肥市在促进产业发展方面也存在一些不足之处，未来有待进一步深化改革和推进亲清政商关系建设。
1.创业投资力度较小，本地企业培育力度有待提升。根据清科研究中心的数据，2022 年我国新设立的政府引导基金以产业类基金为主，已认缴规模达2112.27亿元，相比之下创投类基金已认缴规模仅有275.01 亿元。具体到合肥市，尽管合肥市政府通过设立引导基金打造了一批成功案例，但这些基金多为产业基金，以引入龙头企业和投资于企业的成长期为主，在“投小、投早”方面有所欠缺，对于创新能力强、发展潜力大的“专精特新”本地企业的支持力度仍显不足。据清科研究中心统计，从2018年到2023年10月，合肥市备案基金在种子轮和天使轮的投资数量共294 起，投资金额总计74.43 亿元；而在A、B、C 轮的投资数量则高达559 起，投资金额总计952.33 亿元。在小微企业培养上的薄弱会使得其生存空间被大中型企业和龙头企业进一步挤占，不利于资本市场活力的进一步释放，也难以形成良好的发展生态。
2.创新成果转化率较低，“三就地”水平有待提升。创新研究的价值在于运用。作为全国“四大科教城市”之一和全国唯一的科技创新型试点市，合肥市的科教水平和科研实力毋庸置疑。然而，其创新成果转化率却并不理想，2019 年合肥市专利申请授权数与受理数之比仅为49.4%，而杭州和南京分别为54.2%、53.4%，2018 年与2017 年也均低于其他四个省会城市（如表4 所示）。因此，促进科技成果就地交易、就地转化、就地应用（“三就地”）是合肥市当前乃至今后一段时期的主要努力方向。只有努力打通创新成果转化的“最后一公里”，才能为地区产业结构优化升级提供源源不断的动力。
表4 长三角和中部主要省会城市科技成果转化情况
3.区域辐射能力较弱，产业结构趋同性较高。尽管合肥都市圈于2016 年被纳入《长江三角洲城市群发展规划》，但是与以周边省会城市为中心的都市圈相比，合肥都市圈整体竞争力仍然偏弱，区域发展面临不平衡不充分的问题。参考《2022 中国都市圈发展力白皮书》，合肥都市圈在发展力评价指标体系下仅排名16，与其毗邻的南京都市圈则排名第7。具体来看，近些年作为中心城市的合肥市在全省资源的支持下发展迅猛，但其对周边城市的辐射带动能力始终偏弱。都市圈内经济水平较高的马鞍山、滁州和芜湖三市同时被涵盖在南京都市圈内，与南京的经济联系更加紧密。此外，根据宋盛楠（2021）的研究，合肥都市圈内三大产业的趋同度较高，难以实现城市间的产业协同效应，同时竞争的加剧也会使产业效率大大降低，增加区域产业发展的成本。因此，合肥市在专注自身产业发展的同时也应该增强对周边城市的引领带动作用，促进区域协同发展。
六、结语当前，新一轮科技革命与产业变革正在打乱国际分工秩序、重塑全球经济结构，能否抓住产业发展机遇、构建现代化产业体系是我国能否赢得主动和先机的关键变量。同时，面对经济高质量发展这一时代命题，需要时刻把握加快产业结构优化升级、促进新旧动能转换这一题中之义，通过促进产业发展、提高全要素生产率来实现经济质的有效提升和量的合理增长。
基于此，本文首先对我国推动产业结构优化升级的政策演进进行了全面梳理，发现这一过程始终与产业发展变革中的实际问题和经济发展的现实要求相适应。其次，基于对已有文献的回顾，本文梳理出产业结构优化升级的实现路径并指出地区产业结构优化升级存在的内外部挑战。然后，本文从缓解融资问题、配套人才政策、完善基础设施、规范政务服务和促进产业政策科学有效五个方面论述了亲清政商关系助力地区产业结构优化升级的理论机理，在政府与企业紧密合作而又保持相互独立的关系下，依靠政府“有形之手”和市场“无形之手”的协同发力缓解产业转型升级中的市场失灵和政府失灵。最后，本文以合肥市为典型案例研究对象，梳理总结出合肥市在构建亲清政商关系以推动地区产业结构优化升级方面的成功经验和典型做法，同时也指出了合肥市在促进产业发展方面仍然存在的问题。
综上，本文不仅通过案例研究方法丰富了亲清政商关系经济后果领域的研究，而且为地方政府构建亲清政商关系来助力地区产业结构优化升级的制度实践提供了重要的决策依据与政策建议。
【注 释】
①“芯屏汽合”：芯片、新型显示、智能电动汽车、人工智能和制造业融合；“集终生智”：集成电路、高端装备制造的终端产品、生物医药、智能语音及人工智能。
②合肥都市圈包括安徽省合肥市、淮南市、六安市、滁州市、芜湖市、马鞍山市、蚌埠市和桐城市（县级市）。
③“四送一服”即送新发展理念、送支持政策、送创新项目、送生产要素和服务实体经济。
④DRAM（Dynamic Random Access Memory，动态随机存取存储器）是一种半导体存储器，用于存储APP运行时的缓存，保证计算机运行时可以实现最佳性能。
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