陶炜
进入数字时代，随着数字政府建设的推进，建设系统业务档案的管理面临机构改革、部门更新等一系列问题。为了保障档案得到高效管理，现从理念、制度、整合、共享方面阐明发展方向，制定详细策略，指明管理方式和管理路径，突出档案资源的开放和开发，力求完善城建档案管理体系，推动档案事业实现高质量和现代化发展。
中华人民共和国建设部公布的《城市建设档案管理规定》指出，城建档案馆重点管理的档案资料包括建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，可以将这类档案称为建设系统业务档案。建设系统业务档案是建设系统各部门在开展工作的过程中形成的，是城市记忆的遗留物，也是城建档案的重要组成部分。在数字时代，如何与时俱进地制定有效的策略，规范管理建设系统业务档案，值得深入研究。
背景分析
随着新一轮科技革命、产业变革的推进，数字产业飞速发展。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》发布。近年来，数字政府建设稳步发展，改革突破，创新发展，积极顺应数字化发展趋势。
新时代
中国特色社会主义新时代是中国发展新的历史方位，也是档案事业高质量发展的新时代。因此，开展档案工作要记录好、留存好中华民族伟大复兴的奋斗历史，以更好地服务党和国家工作大局，服务人民群众。在这个承前启后、继往开来的新时代，高质量发展成为档案工作重点，建设系统业务档案的形成、发展、管理面临新局面，这促使相关主体不断推进建设系统业务档案管理改革创新，以适应新时代的高要求。
新变革
2018年国务院机构改革，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责等整合起来，组建自然资源部。随着机构改革的不断推进，建设系统业务档案的管理面临新变革。一方面，全国各地的城建档案管理机构调整、隶属关系调整，给城建档案管理带来新问题；另一方面，涉及建设系统业务档案的各类专业管理机构也在调整，各个机构的职能发生了变化。而数字时代的机构改革将以数据为核心，盘活数据资源，实现数据资源的整合共享，从而推动建设系统业务档案管理变革。
新机遇
随着数字时代的到来，档案信息化建设将进一步融入数字中国建设，城建档案的信息化建设也必然融入数字政府、智慧城市的建设中。数字政府的建设给城建档案管理带来了一些难题，但给其带来的更多的是新机遇、新发展。2023年8月，《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》发布，这既为各行业各领域政务服务电子文件全流程管理提供了依据，又为建设系统业务档案的电子文件归档、数字化转型指明了方向，能助力其适应数字时代需求，突破瓶颈，实现“质”的飞跃。
管理困惑
在中国特色社会主义新时代，数字政府建设推进、机构改革深化、工程建设项目审批制度改革等，对管理基础不稳固的建设系统业务档案而言既是难得的机遇，也是一种挑战。因此，各地城建档案管理机构面临诸多困惑。
机构壁垒导致收集不齐全
1997年，中华人民共和国建设部公布《城市建设档案管理规定》，指出建设系统各专业管理部门包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门。建设系统各专业管理部门涵盖规划、设计、施工、管理等，是一个完整的建设系统链。随着数轮机构改革的变化，结合各省、市、区（县）、镇的工作实际，其建设系统职能的主管部门又各不相同，既有住房和城乡建设、城管、园林绿化，又有住房保障和房产、建设局等。以江苏省为例，在2018年的政府机构改革中，城建档案管理机构部门隶属关系，由原先主要隶属建设（规划）部门，调整为住房建设主管部门、规划和自然资源主管部门、档案主管部门。城建档案管理机构对建设系统业务档案的综合管理受隶属关系的影响较大。隶属于住建部门的，收集到的一般包括施工图审查、工程招投标、工程施工许可、工程质量监督、工程安全监督、消防审验、工程竣工验收备案等档案；隶属于规划部门的，收集到的一般包括规划审批类、规划成果类、规划执法监察类等档案；此外，也有部分建设系统业务档案由国家综合档案馆统一管理。另外，机构变革还会使建设系统业务档案管理产生两方面的问题。一方面，受隶属关系、机构职能影响，建设系统业务档案处于一个相对分散的状态，存放分散，管理分散。另一方面，在机构改革完成后，建设系统业务档案移交的连续性中断。以规划审批档案为例，前序的档案一直都是移交到城建档案管理机构；当规划职能被划分到其他部门后，后续的档案可能会移交到其他专业档案馆或综合档案馆。这些由机构原因形成的壁垒不仅不利于各部门对工程项目的全过程管理，还会影响智慧城市的有序建设。
部门更新导致收集不及时
随着机构改革的深入，部门职能也在发生变化。2008年国务院机构改革后，住房和城乡建设部成立，房地产管理职能所形成的建设系统业务档案包括住房保障、商品房预售许可、商品房交付使用备案等档案。2019年4月起，国务院住房和城乡建设主管部门承接建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查职责，形成了建设工程消防设计、验收、备案档案。此外，勘测、设计、施工、监理等企业在业务工作过程中所产生的建设系统业务档案，由于企业改制、版权等原因，基本都由企业自行保管。因为城建档案管理机构难以对其进行及时收集，所以这些档案的保管状况令人担忧。以设计图为例，城建档案管理机构收集到的一些设计底图由改制前的设计院移交，大都是形成于20世纪的手绘纸质图纸，经过设计院的转企改制，设计底图从手绘到CAD制图，如今，设计图都由设计企业自行保管。这些问题的产生有以下几个原因：一是各专业管理部门不重视档案管理工作，档案管理的人员、库房等条件普遍较差；二是城建档案管理机构对这些新型建设系统业务档案的重视度不够，敏感度不高，导致档案收集不及时，进而影响了城建档案事业的可持续发展；三是城建档案管理机构馆藏资源的开发、档案文化的宣传力度不够大，无法吸引更多的部门关注档案事业，从而主动保护和移交档案。
数字化引起的收集不完整
数字政府建设的显著提速，政务服务实现网上可办，“一网通办”“最多跑一次”等实践，尤其是工程建设项目审批制度的改革深入，推进了立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段的全流程在线审批，促使工程建设项目审批所形成的电子文件逐年增多。工程施工许可、工程规划许可、消防审验等政务服务事项已在多地实现电子化。以工程施工许可为例，2017年，江苏在全国率先实现了以“不见面审批”方式获得施工许可电子证书。2021年1月1日起，全国范围内的房屋建筑和市政基础设施工程项目全面实行施工许可电子证照。另外，电子文件归档的法律法规逐渐完善。由此可见，涉及建设系统业务档案的电子文件归档迫在眉睫。
当前，建设系统业务档案的信息化管理仍面临一些难题。第一，由于地区发展不平衡，大部分城建管理机构的信息化水平不高，缺少接收电子文件的现实条件。第二，原生电子文件接收保管问题。政务文件虽已基本实现原生电子文件，但受签章手续等制约，作为工程项目审批的依据性文件大都还是通过纸质文件扫描上传审批系统，而不是原生电子文件。由于这些文件既包含原生的电子文件，又包含非原生的电子文件，因此城建档案管理机构在保证接收电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性这一实践工作中存在困难。第三，受数据接口转换、对接困难等因素影响，各专业管理部门都有健全的业务管理系统。城建档案管理机构对此则处于探索阶段，接收建设系统专业电子文件的实际操作极少。
管理路径
建设系统业务档案的管理应立足于服务数字政府建设，服务社会大众，健全和规范管理模式，从理念、制度、整合、共享方面完善管理路径和管理策略，推动档案事业高质量发展。
理念：转变观念，强化档案意识
建设系统业务档案是城建档案不可分割的一部分。为了促进档案事业的高质量发展，有效推动建设系统业务档案可持续发展，城建档案主管部门要加强管理，城建档案管理机构要做好指导服务，切实提高建设系统各专业管理部门的档案意识。首先，各部门要有牢固的档案意识，树立档案法治意识，重视并做好档案工作，有齐心协力、协同配合、联动做好档案管理工作的决心和信心。其次，各专业管理部门要认识到建设系统业务档案的重要性，其真实地记录了城市建设活动，是城市建设工作动态的丰富成果。再次，各专业管理部门要认识到做好业务档案工作的必要性。业务档案具有存凭、留史、资政、育人作用，是各级政府掌握情况、把握大势、做出决策的重要依据。最后，各专业管理部门要明确负责人，落实责任部门，并配备专（兼）人员负责业务档案的收集、整理、归档等工作。
制度：落实责任，编制翔实的归档制度
城建档案主管部门要厘清各专业管理部门所形成文件的类型、保存现状等基础信息，并根据工作实际，编制翔实的归档制度。建设系统业务档案的归档制度，具体应包括归档范围、归档方式、归档时间等。关于归档范围，应包含业务名称、归档材料内容等。关于归档方式，应明确文件的分类、整理、著录、数字化要求，以保障移交档案的质量。关于归档时间，对具有永久保存价值的，在本单位保存使用1—5年后移送；对具有长期保存价值的，由城建档案管理机构根据城市建设的需要选择接收。城建档案管理机构要根据工作计划，确定接收工作的重点及对象；对拟接收档案的部门，开展接收前的业务指导和服务，并审核准备移交的档案内容和质量，办理接收手续。以消防设计审验档案为例，归档主体应为消防设计审验部门；归档范围应包括特殊建设工程消防设计审查文件，特殊建设工程消防验收文件，其他建设工程消防验收备案、抽查文件；归档方式应当为纸质和电子双套制归档，但如果消防设计审验文件仅形成电子文件，应实行电子文件归档；关于归档文件排序，比如一份特殊建设工程消防验收文件的排序为特殊消防工程的受理凭证、消防验收申请表、特殊消防工程的消防验收意见文件、工程竣工验收报告、涉及消防的建设工程竣工图纸等；保管期限为永久；归档时间可定为1年移交，因为通过纸质图纸审查的消防审验图纸量大，保存空间需求大；利用方式应由消防设计审验部门与城建档案管理机构共同确定。
整合：打破壁垒，实现档案资源整合
实现档案资源整合应秉持应收尽收的原则，促使建设系统业务档案的管理从分散到集中，从无序到有序。电子档案资源的整合共享可以避免机构、人员、库房等因素的干扰，是最有效的管理建设系统业务档案模式。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，要加快档案资源数字化转型，建立以档案数字资源为主导的档案资源体系。一方面，城建档案管理机构要进一步提高档案信息化建设水平，继续推动存量档案数字化，构建健全的一体化数字化档案管理平台，搭建安全的数据网络、数据库、数据储存中心，为数据的接收提供良好的硬性条件，保障数字档案的信息安全；另一方面则要主动出击，逐个突破，充分融入工程项目审批平台的建设中，积极探索和推进电子档案管理信息系统建设，与工程项目审批平台、各专业业务系统等相衔接，推动工程施工许可、消防设计审验、工程竣工验收备案等电子文件资源有效整合。纸质等其他类型建设系统业务档案的资源整合应充分考虑档案价值规律，收集与城市重点建设、特色建设关联度高，保存价值高，利用率高的档案，如设计院的设计图，虽然此类档案图纸数量庞大，所占空间大，但早期设计图都是采用手绘的方式完成的，普遍保存齐全，能展现出设计师的理念，具有较高的保存和利用价值，应作为收集的重点。
共享：强化利用，推动档案资源共享
档案具有资政服务、公共服务、文化教育的能力，因此，要通过开发利用和开放审核建设系统业务档案，实现档案资源共享，从而服务城市建设和管理，服务城建文化的传承。作为科技档案，建设系统业务档案可以少于25年向社会开放；涉及政府公开信息的部分，更应及时开放审核。具体而言，要做到以下几点。第一，城建档案管理机构应会同建设系统各专业管理部门，商定未开放档案的利用手续，在移交时附具意见。第二，城建档案管理机构应会同建设系统各专业管理部门或移交单位，及时规范做好对已满保管期限档案的开放审核工作。第三，城建档案管理机构应突破工程档案按工程、案卷、文件管理的理念，以“件”为对象，探索档案开放审核工作，充分开发利用馆藏档案资源，服务社会。开发利用一直是城建档案资源相对薄弱的环节，城建档案管理机构应强化对档案文化的宣传，深入挖掘建设系统业务档案的价值，通过展览、编研出版、影视宣传等方式，优化馆藏资源，推出具有影响力的档案文化精品。例如，上海市城市建设档案馆推出《上海建筑百年》系列专题片，以馆藏档案资源和编研成果为基础，尤其是向社会公开其所珍藏的历史档案图，形成了具有文化性、科普性的影像资料，受到了社会的广泛关注。城建档案资源的开发利用要用开放的思维、开发的理念，采用VR等新技术，通过数字化、网络化的宣传展示，扩大影响力，提高相关人员的档案意识，进一步优化馆藏资源。
城建档案是城市变迁的缩影，是城市建设发展的记忆。推动建设系统业务档案规范化、系统化、数字化管理，既能促进城建档案的提质增效，推动档案事业实现高质量、现代化发展；又能留存城市记忆，传承城建文化，为城市更新、城市生命线工程建设等提供依据，更好地服务智慧城市发展、数字政府建设。新时代，保存好、管理好、利用好这些建设系统业务档案是一项任重而道远的工作，需要相关主体制定最佳的工作方针和制度，构建完善的管理体系，在实践中不断摸索前进。
（作者单位：苏州市城乡建设档案馆）
